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公共项目融资模式选择案例研究

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  公共项目融资,是指政府或其他公共机构发起、全部或部分由私人部门进行资本投入的公共基础设施工程建设项目的融资。我国城市化正处于加速发展阶段,2030年中国城市人口的数量将占到总人口的50%,一方面是落后的公用设施供给机制,一方面是巨大的公用设施需求压力,迫切需要寻求新的公共项目融资模式来推动问题的解决。本文从案例研究入手,选取湖南省某县污水处理厂项目BOT融资模式为例,介绍了公共项目融资的具体运作过程。在此基础上,运用比较的分析方法探讨公共项目融资各种不同模式,对公共项目融资模式选择策略进行综合研究。

 

  一、湖南省某县污水处理厂项目概况

 

  某县污水处理厂项目建设投产前,县城生活污水全部直排入湘江支流,造成污染。项目投产后,日处理污水3万吨,可以实现县城污水100%处理。某县污水处理工程规划占地60亩,其中一期工程占地面积50亩,远期预留10亩。本期范围包括以下内容:厂外污水收集管网25千米、厂区内污水的提升与预处理系统、污水生化处理系统、污泥处理系统、厂区附属建筑、厂区动力系统(包括配变电系统)、自动控制监测仪表系统和场区总平面及配套设施。该项目从20095月开始建设,计划建设期为1年,实际建设工期7个月,200912月建成投入使用。项目总投资6272万元,其中管网建设3190万元,厂区建设3082万元。

 

  二、污水处理厂项目融资模式选择标准

 

  县政府邀请了10位专家组成项目融资模式评估小组。专家评估小组根据公共项目融资理论,并结合污水处理厂实际情况,首先提出并确定了该项目选择融资模式的标准:(1)充分考虑项目的经济强度,争取适当条件下的有限追索融资。(2)尽量实现以最小的资金投入获得对项目最大限度的控制和占有,满足项目建设投资者的融资战略意图。(3)尽可能实现项目风险的合理分担,保证项目发起人不承担项目的全部风险责任。关键是在投资者、贷款银行以及其他项目利益有关方之间划分项目的风险,力争实现对项目发起人的最低债务追索。(4)最大限度地降低融资成本,可以通过完善项目投资设计增强项目经济强度、合理选择融资渠道、优化资本结构,以及充分利用各种税务优惠来得以实现。(5)尽量寻找到更加接近公平价格的市场安排,最大限度实现融资利益与市场安排利益相结合。(6)尽力实现资产负债表外融资,优化项目融资结构。

 

  三、污水处理厂项目融资模式的选择

 

  按照以上标准,专家组初步设计出污水处理厂项目融资模式的五种方案:

 

  ()以产品支付为基础的融资模式

 

  以产品支付为基础的融资模式是项目融资的早期形式之一,起源于20世纪50年代美国的石油天然气项目开发的融资安排。它完全以产品和这部分产品销售收益的所有权作为担保品而不是采用转让或抵押方式进行融资,提供贷款的银行从项目中购买到一定份额的产品量,这部分产量的收益成为项目融资的偿债资金来源。在本案例中,项目投资者(县政府及城建投、自来水公司等)可成立项目公司,与银行签订产品支付协议,直接向银行进行融资,以污水处理厂项目的产品(污水经处理后排入湘江支流的无污染水)销售收益的所有权作为担保。提供贷款的银行从项目中购买到一定份额的产品量,其收益成为项目融资的偿债资金来源。贷款银行的专设公司根据产品支付协议将资金注入项目公司作为项目的建设和资本投资资金,项目公司承诺按一定方式安排产品支付,同时以项目固定资产抵押和完工担保作为信用保证。项目进入生产期后,项目公司作为专设公司的代理,销售其产品,销售收入用来偿还债务。

 

  ()以设施使用协议为基础的融资模式

 

  国际上,一些项目融资是围绕着一个工业设施或者服务性设施的使用协议作为主体安排的。在本案例中,可通过招商引资,吸引民间资本进行项目投资建厂,县政府成立专门机构,作为污水处理厂建成后的项目使用者,与项目投资者谈判签署协议,由项目使用者提供一个“无论生产与否均需付款”性质的设施使用协议,并使该协议为贷款银行所接受。项目投资者组建项目公司,拥有、建设、经营污水处理厂设施,投资者可以利用项目设施使用者的资信来安排融资,达到分散风险和弥补自有资金不足的目的。

 

  ()以杠杆租赁为基础的融资模式

 

  以杠杆租赁为基础的项目融资方式是指在项目投资者的要求和安排下由杠杆租赁结构中的资产出租人融资购买项目的资产,然后租赁给承租人的一种融资方式。在本案例中,可吸引民间资本成立项目公司投资建厂,并通过杠杆租赁融资购买污水处理大型设备,建成后作为出租人,将项目全部资产进行出租。县政府成立专门机构,作为污水处理厂建成后的项目承租人,经营管理污水处理厂的日常生产。杠杆租赁中的出租人,只需支付购置设备款项的20%-40%,即可在经济上拥有该设备的所有权,其余款项由银行机构,以出租人设备作抵押,以租赁合同和收取租金的受让权进行担保,提供不可追索的借款而支付。

 

  ()BOT融资模式

 

  BOT(Build-Operate-Transfer),即“建设-经营-转让”,是一种利用外资和民间资本兴建基础设施等公共项目的新兴融资模式。BOT项目融资方式在我国称为“特许权融资方式”。在本案例中,可通过招商引资,吸引民间资本进行项目投资建厂,由项目经营公司、工程公司、设备供应商以及其他投资者共同组建一个项目公司,县政府与项目公司签署特许权协议。县政府授予项目公司在30年的特许经营期内享有污水处理的特许经营权,项目公司在特许经营期内负责项目的融资、建设,以及项目设施的运营和维护。项目公司在特许经营期满后,无偿将该项目移交给政府。同时,协议允许项目公司使用该项目的土地使用权、厂房设备和在特许经营期内的收益权作为担保进行融资。

 

  ()ABS融资模式

 

  ABS(Asset-Backed Securitization)资产证券化融资模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式。具体而言,是指以项目资产为基础,以预期收益为保证,通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。在本案例中,项目投资者(县政府及城建投、自来水公司等)可成立项目公司,以项目资产为基础,以污水处理的预期收益为保证,通过在资本市场发行债券来募集资金,直接投资建设污水处理厂。具体做法是项目公司将项目资产出售给发行人(特定金融机构),发行人凭借项目未来可预见的稳定现金流,并通过寻求担保等信用提高手段,在国内或国际资本市场上发行具投资价值的高级债券,一次性地为项目进行融资,还本付息主要依靠项目未来收益。

 

  四、融资模式的定性分析比较

 

  对于某县污水处理工程,县政府作为发起人可以按照上述五种主要融资模式进行融资,以吸引民间资本参与该项目的建设和运营。但是融资方式的不同对项目的建设和运营将产生不同的影响,最适合项目运作的方式才能产生好的结果。通过综合对比分析,得出如下结论:设施使用协议融资模式、杠杆租赁融资模式主要适用于大型先进设备的融资,对于污水处理厂这样的建设项目,这两种融资模式不太适合。通过定性比较分析,产品支付模式、BOTABS等融资模式各自有着优势和不可避免的缺点,难以确定出一种最适合于某县污水处理厂项目的融资模式。因此拟采用专家综合评分法,在上面各种融资模式定性比较分析的基础上建立较客观的评价指标体系,针对某县污水处理厂项目分别给出上述三种融资方式评定打分,以寻求相对适合的融资模式。

 

  采用专家综合评分法时,首先建立评价指标体系。10位专家组成项目融资模式评估小组,从常见的项目融资模式的共性中归纳出某县污水处理厂项目融资模式评价指标体系,见表1

 

 

 

 

 

建立评价指标后,接下来是确定各级指标的权重。此次采用多比例指标权重,该方法规定:功能重要性相等计为55;一方比另一方略微重要差距很大计为100。按照这种方法将上述指标体系中进行一、二级指标权重分配,如表2、表3所示。

 

 

 

 

  二级指标确定后,通过专家打分评定上述三种融资模式在某县污水处理厂项目上的综合得分,从而为某县污水处理厂项目融资模式的选择提供可靠依据。10位专家对污水处理厂项目融资模式的评价指标进行独自打分,意见各自独立,不相互影响。计算结果是产品支付模式的得分为64.21BOT模式的得分为75.63ABS模式的得分为70.81BOT模式的得分最高,最终选择BOT融资模式作为某县污水处理厂项目的融资模式。

 

  五、污水处理厂BOT项目融资模式的具体运作

 

  ()污水处理厂BOT项目的参与人

 

  污水处理厂BOT项目的参与入主要包括县政府、项目承办人(被授予特许经营权的公司)、投资者(湖南省省财政厅、中央国债资金)、贷款人(国家开发银行)、工程总承包商、污水处理管网建设者(县自来水公司)、项目公司(县水务有限责任公司)。各参与人之间的权利义务关系依据各种合同、协议确立。包括某县政府与项目承办人的特许经营协议书、各债权人与项目公司签订的贷款协议、项目承办人与工程承包商签订的项目设计、建设协议等。

 

  ()污水处理厂BOT项目融资结构

 

  某县污水处理厂BOT项目融资模式下的筹资总额6878万元,其中,省财政以奖代补资金899万元,国债资金600万元,市县财政资金109.8万元,国家开发银行贷款2270万元,被授予特许经营权的公司采用BOT模式投资3000万元,占比43.6%。在具体运作过程中,BOT融资结构由以下几个部分组成:

 

  1.由项目经营公司、工程公司、设备供应商以及其他投资者共同组建一个项目公司——某县水务有限责任公司,从项目所在地某县政府获得特许权协议作为项目建设开发和安排融资的基础。特许经营协议书主要包含五方面内容:一是县政府批准项目公司建设开发和经营项目,并负责该项目用地、拆迁、补偿、“三通一平”及相关费用。二是县政府授予项目公司在30年的特许经营期内享有某县污水处理的特许经营权.项目公司在特许经营期内负责项目的融资、建设,以及项目设施的运营和维护。三是县政府按照0.9元/吨的价格向项目公司支付污水处理费,并由财政兜底43万元/月,低于此标准财政负责补齐,超出部分归企业。四是项目公司在特许经营期满后,无偿将该项目移交给县政府。五是项目公司可以使用该项目的土地使用权、厂房设备和在特许经营期内的收益权作为担保进行融资。

 

  2.项目公司以特许经营协议书作为基础安排融资。某县水务有限责任公司以污水处理厂的土地使用权、厂房设备和在特许经营期内的收益权作为担保,向国家开发银行进行融资,共获得该行2270万元的长期贷款。

 

  3.在项目的建设阶段,工程建设承包公司以固定工期、固定总价的设计、施工总承包合同形式建造污水处理厂。采用此种工程承包合同,可以有效防范完工风险,并有利于项目公司在银行融资。

 

  4.项目进入经营阶段后,项目公司继续负责投资建造的污水处理厂的运行、保养和维修,支付项目贷款本息,并保证在BOT模式下特许经营期满后将一个运转良好的污水处理厂无偿移交给某县政府。

 

  六、结论

 

  面对特征各异、程序复杂的不同融资模式,公共项目融资主体需要根据一定的标准,结合项目自身条件和特点,并考虑各种影响因素,作出理性的融资模式选择策略。文章选取我国中部地区最新的公共项目(污水处理厂)融资案例进行分析研究,通过对几种典型项目融资模式分析和比较,并运用专家综合评分法对不同的融资模式进行定量分析,从而将可选用的融资模式进行排序,为公共项目融资模式的选取提供了一种可操作的方法。此种融资实践,对于指导经济欠发达地区选择适当融资模式建设公共项目,具有一定的现实意义。

 

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作者:中国人民银行衡阳市中心支行课题组 来源:武汉金融》2010年第11期 发布时间:2011年05月05日