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    X07-10-水价机制与配套规章制度研究实施方案

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    前言
    水价是水资源管理中的主要经济杠杆,对水资源的配置和管理起重要的导向作用。水价过低,是造成水资源浪费严重的原因之一。由于历史观念和生产力发展水平等多方面原因,项目区内长期以来一直没有把水真正作为商品看待,水利工程水价远低于供水成本,不仅造成水资源的大量浪费,而且造成供水管理单位长期亏损,水利工程的正常维护与运行难以维持。各级水管理单位无法利用水价这一经济杠杆,实施对水资源的统一配置和管理。因此,建立合理的水价形成机制,合理确定水价,确保水价尽快调整到位,以提高节约用水、高效用水的积极性。
    本项目将通过研究,在项目区建立生态用水有偿机制,制定出生态水价体系,建立和不断完善“总量控制,定额管理,超额引水累进加价”的水价制度,完善配套规章制度的建设,促进节约用水,提高水资源的利用效率,有效保证水资源的统一调配以及生产与生态用水。主要研究成果包括:(1)水价管理配套规章制度分析;(2)项目区水价机制。
    新疆自然资源与环境研究中心,按照统筹规划、优势组合的原则联合组建的综合性研究中心,在新疆自然资源环境领域长期从事资源开发利用与区域发展、绿洲生态建设与环境治理、绿洲生态过程与演化机制方面的研究。组织或协助开展了一系列国家重大项目,如国家攻关、863、973、国家基金重大、重点项目和部委等重点项目。多次获得国家、自治区级奖励。
    Preface
    Water price is the main economic levers in Water resources management, playing an important guiding role in the configuration and management of water resources. Too low water price is one of the reasons that water waste is very serious. Because of historical concept and the development level of productive forces, and so on, water has not been regarded as a commodity for a long time in the project area. Water price in water conservancy projects is far less than that of water supply costs, which not only caused substantial waste of water resources, but also caused water management Units long-term losses, the normal maintenance of water conservancy projects and the operation difficult to maintain. Water management units at all levels can not use water price as economic levers for the implementation of the unified allocation of water resources and management. Therefore, establishing a rational water price formation mechanism, establish a reasonable water prices to ensure that the price adjustment in place as soon as possible, to improve water conservation, efficient water initiative.
    The project will, through research, establish reimbursable usage system on ecological water and develop eco-price system. Meanwhile, it will establish and constantly improve water price system that is "total quantity control, quota management, the excess water diversion progressive increase", and complete a set of rules and regulations, which will promote water conservation and improve the efficiency of the use of water resources, offering effective guarantee to improve effectively the unity and the deployment of water resources ,including production and ecological water. Main research results include: (1) Analysis of supporting rules and regulations of the price of water management, (2) pricing mechanism in project areas
    Xinjiang's natural resources and environment research center was formed, according to the principle: overall planning, combinational optimization, which is a joint comprehensive research center. It have long been engaged in the field of environment resources development and regional development, ecological construction and environmental oasis governance, Oasis and ecological processes The mechanism of evolution. it organizes or to assist in a series of major national projects, such as national research, 863,973, the State Fund of major and key projects and ministries, and other key projects. It wins several national and regional-level awards.
    1. 水价形成机制演变
    中国的水价形成机制,大体上经历了公益性无偿用水、政策性低价供水、按供水成本核算计收水费、商品供水价格管理等阶段。截至目前为止,在定价机制方面的改革措施主要有 :
    1.1水资源从无偿使用到有偿使用,使用水资源要缴纳水资源费
    2002年通过的《水法》明确规定:“直接从江河、湖泊 或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可 资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理 机构领取水许可证,并缴纳水资源费,取得水权。”这一举措,明确了水资源的权属 ,国家对水资源的所有权逐步得到体现,也使水价形成基础向趋于合理的方向前进了一大步。
    1.2确定水价制定原则
    1998年国务院颁布了《水利工程水费核订、计收和管理办法》,2002年颁布的《水法》、国家计委、建设部颁布的城市供水价格管理办法》,2003年国家发展与改革委员会和水利部颁布的《水利工程供水价格管理办法》等一系列文件,对水价的制定规定了以下一些原则:(1)供水价格应当按照补偿成本合理收益、优质优价 、公平负担的原则制定; ( 2 )供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成; (3)按水的用途实行分类定价;(4 )实行还本付息水价,对新建水利工程供水价格按成本加合理利润的原则定价; ( 5 )按单个供水工程定价;(6)确定合理的盈利水平 ;(7)放开小型水利工程供水价格;(8)实行用水计量和超定额累进加价制度;( 9 )逐步推行两部制水价;(10)逐步推行分时 ( 季节)水价和动态水价。
    1.3 对水利工程供水,从无偿使用到有偿使用,水商品的属性得到确认
    1980年国务院提出“所有水利工程的管理单位,凡有条件的要逐步实行企业管理,按制度收取水费,做到独立核算,自负盈亏。”1 9 8 5年国务院颁布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》规定“水费标准应在核算供水成本的基础上,根据国家经济政策和当地水 资源状况,对各类用水分别核 定。”1988年颁布的《中华人民共和国水法》规定 :“使用供水工程供应的水,应当按照规定向供水单位缴纳水费。”从此,制定水利工程供水水价制度有了法律依据。1992年 8月,国家物价局将水利部直属水利工程供水从“行政事业收费”转为“商品价格”管理。2002年10月 1日开始实施的新《水法》再次明确规定 :“使用水工程供应的水,应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。”《水法》的实施,有力地推动了供水工程迈向企业化、供水商品化的进程。
    1.4 区分原水利工程和新建水利工程,确定不同的价格形成办法
    1997年,国务院发布《水利产业政策》,规定 “新建 水利工程的供水价格,按照满足运行成本和费用,缴纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定。原有工程的供水价格,要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则,区别不同用途,在三年内逐步调整到位,以后根据供水成本变化情况适时调整。”新《水法》进一步明确,水工程供水水价应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。
    2.现行水价制度分析
    我国现行的水价是依据国务院(1985)94号文颁布的《水利工程水费、核定、计收和管理办法》制定的,是计划经济的产物。该办法中的水价仅局限于水利工程供水水价且不完整,没有真正体现水资源价值和用水的环境成本。 供水成本不完全,如城市供水价格构成中, 主要只考虑了净水成本补偿,和对供排水管网和污水处理成本的部分补偿,对水权和环境成本考虑不够,没有建立起根据市场供求和成本变化及时调整的水价机制,难以制定出合理的供水水价 我同水价普遍偏低,致使水资源短缺与水资源配置低效率和用水浪费现象长期并存
    2.1 水价的构成及要素分析
    2.1.1 水价的构成
    基于以上的论述,完整意义上的商品水价应由资源水价、 工程水价和生态环境水价三部分组成 :
    ( 1) 资源水价 . 资源水价卖的是使用水的权力,本质上是水资源级差地租和绝对地租.具体表现为水资源费。在我国,水资源的所有权归国家所有,所以资源水价主要分析的是使用权,水权的定价受 到需水、供水、水资源总量三个因素的影响,需要不断的调整和变动, 不同用户在不同地区的不同时间,使用不同水量的水,其资源水价是不同的。资源水价应能反映稀缺租和使用权转让对放弃水权一方的正当补偿费用。
    ( 2 ) 工程水价.工程水价卖的是一定量和质的水体,具体表现为生产成本和产权效益。主要由固定资产投资、供水总成本。 包括折旧费、年运行费( 即大修费、维护费、动力费、 工资及福利费、 材料与燃料费、管理费、其他费等组成)、利息支出、 税金和合理利润。
    ( 3 ) 生态环境水价.生态环境水价卖的是环境容量或环境代价. 它应该包括四部分内容 : 一是用水,尤其是过度用水,如超采地下水对环境的破坏。二是废水对社会、经济和环境等各方面造成的损失。三是排放 的污水对水资源财富所有权侵害的补偿 ,为废污水对水资源造成的污染损害,实际上是对水资源所有者所有权的侵害, 它使水资源的质量下降,水资源财富贬值。 四是废水排放时应该交付的各种费用 ,如排水设施有偿使用费。目前按用量收取的污水处理费只是生态环境水价的一部分。
    2.1.2 水价构成要素分析
    对自然资源做定价分析,边际成本分析是比较科学和合理 的方法.根据边际机会成本理论,水资源的成本包括三个部分:
    ( 1 )边际直接消耗成本( Ma r g i n al P rod u ct ion Co st 简称 MPC). 指为获取水资源必须投入的直接费用如水资源工程费,输水工程费等 ;
    ( 2 )边际使用成本 ( Ma r g i n a l U s e C o s t简称 MUC), 指的是用某种方式利用水资源时放弃别的方式利用 可能获取的最大纯收益。由于水资源足有限的,现在水资源的使用就可能损害将来使用资源者的利益;
    ( 3 )外部成本(Marginal External Cost 简称MEC),外部成本与外部效应密切相关的.外部效应是指那些与水资源使用无直接关系的第三方由于水资源的使用而带来的损益,可分为地表水和地下水两部分.地表水的外部效应一般是较直接的影响, 比如污染和水资源匮乏等; 地下水水资源的外部效应则比较复杂,比如华北地区地下水超采严重,形成大面积地下水漏斗, 造成严重的环境地质问题 ,诸如泉水枯竭,地面沉陷.深层地下水的大量开采,破坏了水资源的可持续利用。外部成本主要指的是其带来的现住和未来的损失。
    边际机会成本的构成为:

    水资源的边际机会成本理论认为边际成本(MOC) 不仅包括为获得水资源所化费的财务成本,而且还包括生产者所应得的利润 ,包括因使用水资源对社会和他人造成的损失及对未来的影响, 反映了水资源的稀缺程度变化的影响.
    边际机会成本表示由社会所承担的消耗水资源的费用 , 在理论上是使用者为水资源消耗行为所付出的价格当水资源价格 P < MOC时,会刺激水资源的过度使用 ;当水资源价格 P > MOC时 ,会抑制水资源的正常消费.
    边际机会成本将资源和环境结合起来 ,从经济学的角度来度量使用水资源所付出的代价,用统一的分析框架把环境和资源管理直接纳入到经济和社会发展政策,特别是价格政策中,通过政策的调控来管理水资源环境 ;另外,边际机会成本还可作为决策的有效判断依据 ,用来判别水资源环境保护的政策是否合理。
    用边际成本定价方法有利于促进水资源的保护,因为用水户将按照水的边际成本等于边际效用,调整其用水量.但也有可能使低收入者付不起水费,在社会方面是不可接受的.通过按用水户的经济状况对边际成本定价进行修正,如以高于边际成本的价格供给高收入者,以低于边际成本的价格供给低收入者,通过交叉补助的方法对社会财富重新进行分配,兼顾效率和公平。
    2.2 水价确定的原则
    2.2.1 公平性原则
    水是人类生产和生活必需的要素,是人类生存和发展的基础, 人人都享有一份干净水的权利, 以满足其基本的生活需求。因此,水价的制定必须使所有人,都有能力承担支付生活必需用 水的费用.在强调减轻绝对贫困、 满足基本需要的同时,水价制定的公平性原则还必须注意水资源定价的社会问题 ,即水价将影响社会收入分配等.除了保证人人都能用水外,价格的公平性也必须体现在不同的用水户间,即保证用水户的支付与其所享用的供水服务相等。
    2.2.2差别性原则
    我国地域辽阔,由于地理位置和地形高程的差异,以及气候因素和水汽运移规律的影响,致使我国水资源比较匮乏,且地区和时空分布极不均匀。考虑到各地区经济发展的不平衡等因素,因各地区经济发展不同、输水距离不同,水价标准也应有所不同.因此,不能在调水地区实行统一的供水价格标准,要根据成本核算, 就地定价.即允许不同地区的商品水价格有较大的差别,体现商品水价格的区域差别。
    因用水户承受能力不同,水价标准不同。由于各类用水户的经济状况不同,对水价的承受能力也不同。水价标准应有所区别.首先表现在不同类别的用水户的标准不一样,即因用水行业不同水价标准不同。制定水价时,应反映不同用水部门之间的区别性 , 即对不同用水部门应分别制定不同的水价标准, 如农业水价比工业水价低 ,城市水价高于农村水价。其次,同类用水户的水价在特殊情况下也可有所区别,比如西安针对特别困难大型国有企业就特别制定了优惠水价,比正常工业用水水价低一些 ,目的是减轻企业压力, 便于脱困。
    因用水时间不同水价标准不同。由于受季风气候影响,我国水资源在年内、年际的变化幅度比较大,并有连续丰水年和连续枯水年出现的特点.如华北、西北、东北地区,6~9月的降水量,占年降水量的 70 %~80%, 因而造成供求之间的不协调, 考虑水的供给与需求规律,为了鼓励用水单位,在丰水年或丰水季节多用水或提前用水,有条件的单位可以自己进行存储 ; 在枯水年和枯水季节限制其用水,讲求节约用水,应制定丰水年与枯水年有差别的水价标准。
    因供水保证率与水质的不同,水价标准不同。由于水利工程供水保证率不同,水质不同,其供水成本也不同,其水价标准也应有所差别.对同一用水户往往有多种不同的用水方式。 如工业用水 中有消耗水、贯流水、循环水。由于不同用水方式,其用水性质、对水资源的消耗与影响程度均有较大的差异。因此,对同一用水户,不同性质的用水,也应采取有差别的水价标准。
    2.2.3水资源高效配置原则
    只有主要通过市场才能达到高效配置 ,而市场配置是通过价格 、利润和产权来实现的, 其中价格是不可缺少的构成因素。水资源是稀缺资源 ,其定价必须把水资源的高效配置放在十分重要的位置。只有水资源高效配置 ,才能更好地促进国民经济的发展.即只有当水价真正反映生产水的经济成本时,水才能在不同用户之间有效分配。水资源的高效配置要求采用边际成本定价法则 , 即使边际成本等于价格。
    在市场经济条件下,若存在完全竞争,则水资源商品的供给完全为供方市场。在不加管制的条件下,水资源商品生产企业将追求超额利润,政府机构等单位为了限制垄断者追求超额利润 ,有必要对于像供水等自然垄断的行业进行管制,以防止垄断的定价制度.按传统的做法,管制就是对受管制的厂商企业实施平均成本定价.但这样将偏离边际成本定价,影响资源的配置效率 ,因此在某些情况下寻求一个次优的策略,对价格需求弹性小的商品,价格可以偏离边际成本幅度大一些;而对价格需求弹性大的商品 ,价格偏离边际成本幅度要小一些,以尽量促进资源的高效配置。
    2.2.4 成本回收原则
    成本回收原则是保证供水企业不仅具有清偿债务的能力,而且也有能力创造利润。只有当水费收人能保证水资源工程项目的投资回收,维持供水企业的正常运行时,才能提高投资方的积极性,同时吸引民间资本.否则将无法保证水资源的可持续开发利用。目前,我国的水价制定中,这条原则往往不能满足,供水价格水平明显偏低,供水企业不能回收成本,难以正常运行。水价不能向用水户传递正确的成本信号。
    2.2.5 环境补偿原则
    尽管水资源可以循环利用, 但水环境是不可再生的, 必须加以保护.因此水价中应包含水资源开发利用的环境代价.
    总之,水价是十分复杂的。水价的制定仅应考虑公平性和平等性原则,促进资源的高效配置和可持续开发利用,还应顾及成本回收原则 ,并且还要考虑用水户的承受能力.制定出的水价必须使社会各方面能够承受 ,否则,会引起社会动荡和不安定。由于现实中不可能面面俱到 ,所以在实际操作中,应考虑不同情况区别对待。对于多目标综合性水资源开发利用工程 ,水价制定应能区别各种用途的轻重缓急。
    2.3 常用的水资源定价方法
    目前常用有 5种定价方法.
    2.3.1供水服务成本定价
    供水服务成本定价是公用事业行业中常用的传统定价方法。在每个系统中,价格均与所提供的特定服务成本相关。供水服务成本包括投资成本、管理成本以及运行维护成本等用于水资源生产的成本.当拥有公共事业的投资者同时又是供水者时,投资回报也应包含在价格构成中。
    2.3.2 用水户承受能力定价
    用水户承受能力定价原则是社会收人再分配的一种方法 , 它强调用水户承受能力分析 ,供水价格限制在用水户承受能力范围内.承受能力包括经济承受和心理承受.经济承受考虑用水户支付水费的经济能力,这是与用水户的经济收入直接挂钩的。心理承受考虑用水户支付意愿 ,是指用水户支付水费的主观愿望 ,主要是一种观念和意识问题.因此,针对不同类型和不同地区的用水户进行承受能力分析,制定出适当的用水户水价。例如发达地区用水户的水价高于贫困地区用水户的水价 ;城市用水水价高于农业用水水价 ;收益较高的经营服务行业用水水价高于居民用水水价。
    2.3.3 水工程建设投资机会成本定价
    机会成本定价是常用于公共投资的水工程建设的定价方法.机会成本是使用资源的成本 ,它是用这种资源的次优用途来衡量.在此定价机制下,供水水价是为了回收投资的全部机会成本, 即同样的投资投到其他地方可能取得的社会价值, 以及实施现有投资计划而放弃的其它机会可能实现的收益.因此,需要对其投资的收益进行量化.利用收回全部机会成本的方式制定水价, 可用其用水户的支付意愿和消费水量来验证。
    2.3.4 边际成本定价
    边际成本定价是一种理想的受大家推崇的方法 ,它考虑生产最后一单位供水的价格。采用边际成本定价机制后新增供水定价,可把供水需求增加所造成的负担施加于那些引起供水需求增加的用水户身上。
    2.3.5完全市场定价
    完全市场定价要求水权法应构建在水权持有者只拥有水资源使用权而没有所有权基础上.采用完全市场定价机制,实际用水户能够将其用水价值与其他人的潜在用水价值相平衡, 价格可以随供给上下波动。
    3.塔里木河流域示范区现状与存在的问题
    3.1 塔河流域农业水价的现状
    塔河流域农业水价大致经历了20世纪80年代以前的低价、80 - 90年代的小幅调整和90年代以后快速大幅调整的3个阶段。目前水价 0.02–0.03元/m3,逐步接近成本价,个别地区已达到成本价。作为两部制水价中计量水价的一部分,塔河流域从2000年开始征收水资源费,征收标准为0.001元/m3 ;而干流从 2003年开始征收,征收标准为0.0039元/m3,流域统一的水资源费标准约为0.003元/m3 左右。
    农业水价调整的显著特点是以工程水价调整为主要内容,以达到和弥补供水成本为主要目标。因此,塔河流域农业水价调整后,供水部门的水费收人大幅增长,水费的征收率控制 在80%-90%,兵团可达 100%。供水部门的调查和相关资料表明,水价调整有助于促进水资源管理、提高供水能力;但用水户的调查表明,当水费上涨 1倍时,95%以上的用水户选择种植经济作物, 3%的用水户选择不种地,2%的用水户表示无所谓,而占 95%以上的农户对节水了解很少。
    3.2 塔河流域农业水价目前存在的主要问题
    (1)基于工程水价的农业水价未能充分发挥调节水资源配置和利用效率的作用。塔河流域2O世纪60年代和90年代的两轮土地开发加剧了水资源的稀缺程度,而且今后仍将不断加剧, 这实际上是塔河流域农业水价调整的根本原因。但这在以工程水价为主的农业水价调整中并未体现,尤其在农业水价接近成本价时,水价进一步调整的机制不明。
    (2)农业水价中水资源费低且属于捆绑式水价。不能起到调节水资源配置的作用。目前水资源费作为水价的一个构成部分,只是国家水资源权益的体现,不仅征收水平低,而且隐含在计量水价中,难以起到调节水资源配置的作用。如何基于三重水价理论,发挥水资源费的调节配置作用,应当是流域农业水价调整的一个重要研究内容。
    (3)现行农业水价及其调整未能起到对塔河流域生态环境问题的调控作用。塔河流域的生态环境问题主要是由于源流及干流上中游用水挤占了下游的生态用水。目前应急输水虽然起到了恢复生态环境的作用, 但长期生态用水保障的问题未得到解决,而且流域未来人口增长和经济发展还将使流域生态环境用水被进一步挤占, 现有生态环境的维持和保护问题不能不加以考虑, 因此,基于生态需水的生态环境水价是未来流域农业水价调整的另一个重要内容。
    (4)农业水价计量到户管理薄弱 ,缺少节水激励机制。在塔河流域, 供水机构按用水量( m3)计价,而大多数农户仍然是按面积折算, 分摊到单位面积的水费很多。据其他地区调查资料显示, 摊派高达实际水价的 100%以上。一方面低水价使节水的收益太低, 缺乏激励; 另一方面, 节水减少了供水部门的收入 , 同样对供水部 门缺乏激励。显然在未来水价调整中,探索节水的经济激励机制是非常重要的。
    3.3塔河域未来农业水价调整的价格形成理论分析。
    3.3.1 塔河流域农业水价调整的目标和基本原则
    未来塔河流域农业水价调整的目标是 : 建立基于资源和生态环境水价的农业水价调整的差别价格体系,探索基于水价调整的流域水资源管理机制,实现流域水资源的优化配置和高效利用,维持和保护流域生态环境。未来流域农业水价的调整是在行政管理体制下。从需水角度研究调节水资源配置和利用的经济管理体制。为此,未来水价调整需要遵循以下基本原则。
    (1)稀缺性原则。农业水价调整是政府依据水资源稀缺性和供求变化来调整水价,不单纯是政府行为,更是一种准市场机制。
    (2)差异性原则。即建立阶梯式农业水价,调节水资源自然禀赋的收益差异、 社会经济条件不同产生的水资源稀缺价值的时空差异、不同用途水资源的收益差异、超定额用水的价值差异与生态建设目标不同的生态环境水价差异。
    (3)生态环境保护原则。农业水价调整应当体现生态用水的价值,实现塔河流域水环境外部成本的内部化,保证生态环境用水,促进生态环境的维持与保护。
    (4)节水激励原则。建立基于水价调整的经济激励机制,调动供水和用水双方的积极性,促进水资源的节约利用。
    (5)承受能力原则。塔河流域水价调整应当立足区域实际 ,兼顾用水户负担、用水效率和不影响水费征收的原则,这是流域农业水价调整得以实施的重要保证。
    (6)制度化原则。塔河流域应当从制度管理层面进行相应水价调整的研究,促进从工程水价管理向资源水价管理的体制转变, 建立适合塔河流域的新的水资源管理机制。
    3.3.2 塔河流域未来农业水价调整的价格形成机制
    (1).农业水价中的水资源费是未来流域调节水资源配置和利用的重要手段之一。水价的 3 重构成理论主要强调资源水价对水资源利用和配置的调节作用。塔河流域 99%以上的水是农业用水。 而且目前水资源费纳入水价主要是作为国家水资源所有权收益,并未作为调节水资源配置和利用的重要经济手段; 如果水资源费不仅是国家水资源权益收人, 而且具有调节水资源配置和利用的职能 , 那么水资源费与资源水价的内涵和外延就具有了统一性 ,这也使资源水价与水资源费的统一更具有实际可操作性。因此笔者在已有研究的基础上,依据塔河流域的特征 ,对水资源费的内涵和外延作了进一步界定。具体水资源费种类划分包括:①水资源绝对水租。与土地绝对地租内涵相似,反映水资源所有权及其转让产生的权益收入 ,是水资源所有权的具体体现。 目前塔河流域的水资源费可以认为是这种形式。②水资源级差水租反映了水资源自然禀赋的差异造成 的水资源利用的权益收入差别,主要调节塔河流域不同区域水资源禀赋差异造成的水资源利用收益差别。③水资源稀缺价值主要反映塔河流域水资源的稀缺性在时间和空间上的差异对水资源费价值的影响, 是调节水资源利用的重要经济手段和未来农业水价调整的主要内容之一。 ④水资源的选择价值反映水资源的不同用途选择产生的水资源费收益差别,而目前在塔河流域水资源用途存在经济作物、粮食作物与生态用水的选择和将来农业用水向工业用水转变的选择,这使水资源价值差别有利于未来用水结构转变和利用效率提高。⑤超定额用水的水资源价值主要反映在一定定额内水资源费实行一般价,对于超定额用水实行高的、分等级的阶梯价格,目的解决在塔河流域一方面水资源稀缺, 另一方面用水定额高、 浪费比较严重的难题,促进以节水及其技术推广为中心的水资源高效利用。
    总之,农业水价调整中,不同的水资源费类型不仅使水资源费的调节、配置和利用更具有针对性,而且与流域水资源调节的目标和基本原则相一致 。
    (2).流域农业水价调整的水资源费价格形成的理论机制。在有关水价调整研究中,水资源的稀缺度越高,水资源费越高。显然水资源费价格形成应以潜在市场供求形成的机制为基础, 这是水资源市场价格形成的理论基础。但是, 现在水资源管理实行的是行政管理, 缺少水资源费价值形成的水市场和定价机制,无法形成水资源交易和交易价格,只能由政府定价。在塔河流域 ,如果政府可以根据水资源稀缺程度和供求条件调整水资源费的价格 ,那么在行政管理体制下, 水资源费不单纯是国家所有权收益的形式( 水租),而是可以基于水资源稀缺价值等形式,利用潜在市场机制调节水资源的优化配置和高效利用,体现资源水价的特征。因此,这种基于行政管理体制的水资源费价格的准市场机制不仅是向水资源市场管理机制过渡 的一种 中间形式 ,而且能很好适应塔河流域现今水资源行政管理体制。
    (3)基于生态用水的塔河流域生态环境水价是未来农业水价调整的另一个重要内容。目前,生态需水的保证不仅是塔河流域现有生态环境维护的关键,也是流域下游生态环境恢复重建的核心要素。实际上, 向塔河流域下游的应急输水主要是为解决流域 生态用水不足的问题 , 使塔河干流的生态环境能够有所恢复。因此,基于生态需水的生态环境水价调整可使流域环境外部成本内部化,避免和缓解流域生产用水对生态需水的挤占,促进流域生态环境维持和恢复重建 , 解决向干流应急输水的长久水源问题。以现有生态环境维护和以生态环境恢复重建为目标, 存在不同生态环境水价调整的价值计量和计价模型的确定问题,这是塔河流域农业水价调整的重要研究内容之一。
    3.4塔河流域未来农业水价调整研究的主要问题
    3.4.1 塔河流域未来农业水价调整的水价模型
    (1)水资源费的计量和计价模型。基于上述分析,根据水资源费的进一步细分,水资源费的调整研究分为 5个部分:①水资源绝对水租的计量和计价模型; ②水资源级差水租的计量和计价模型; ③水资源稀缺价值的计量和计价模型; ④水资源选择价值的计量和计价模型; ⑤超额用水价值的计量和计价模型。
    (2)生态需水的价格计量和计价模型。生态需水的价格确定和计量又可分为两部分: ①维持现有生态用水 目标的生态用水价格计量 ; ②基于目前生态恢复重建目标的生态用水的价格计量和环境损失计量。
    (3)工程水价的计量和计价模型。塔河流域工程水价的确定和计量,主要是在现有成本水基础上,进一步核定成本,使水价调整到成本水价。目前工程水价调整的理论、方法和实践 已经相对比较成熟,而且塔河流域水价的调整已经接近了成本价,显然在塔河流域的农业水价调整中,水资源费和生态环境水价的研究是今后应当重点探讨的内容。
    3.4.2塔河流域未来农业水价调整的效应与补偿机制
    塔河流域农业水价调整在不断进行,但是水价调整是个敏感问题 , 涉及用水户的负担能力和节水补偿问题 , 这不仅影响现行塔河流域的水价调整, 而 且必将成为塔河流域农业水价进一步调整的重要因素。另外,对落后的塔河流域地区,农业水价调整尤其应当加强基于水价调整效应、农户用水负担机制和节水补偿效应的研究, 以便指导未来农业水价调整的理论和实践。

    4. 塔河流域农业水价调整中的生态环境水价问题
    4.1塔河流域生态环境水价问题
    塔河流域农业水价调整中生态环境水价是流域生态环境保护的重要经济手段。在塔河流域农业水价调整中,生态环境水价是基于用水户用水对于流域生态环境影响的外部补偿,这是西北干旱区流域所具有的共同特征。主要原因在于塔河流域水资源是生态系统的重要构成部分,当源流与干流的大量生产用水挤占了生态用水,自然造成了目前塔河干流下游严重的生态环境破坏;而且塔河流域生态恢复的关键也是生态用水的供给,这已在塔河流域干流下游生态应急输水中得到证明。已有研究也表明,目前水质污染并不是塔河流域水环境的主要问题。因此,塔河流域应更多地考虑生态需水量被挤占的生态环境效应的外部成本的补偿。
    从经济管理角度分析,长期以来塔河流域的生态环境问题在于生态用水没有价值,通常被无偿挤占,而无法使这部分价值内部化;显然,生态环境水价在塔河流域的主要作用在于保证流域生态用水,促进流域生态保护、恢复与重建。特别是无论生态环境建设的目标是维持保护,还是恢复重建 ,首先都必须保证基本生态用水。而目前在黄河、长江等流域中、下游,尤其是城市水资源利用中,生态环境水价主要是存在于用水户用水对水环境本身污染的外部环境补偿,显然这与塔河流域生态环境水价的内涵不同。 尤其是新疆人大常委会执法检查组的检查结果表明,单纯的行政管理体制,并不能完全阻止塔 河流域的水土开发 。因此,在塔河流域农业水价调整中,生态环境水价应当是流域生态环境保护的重要经济手段。
    4.2塔河流域生态环境水价的计量
    塔河流域生态环境水价的计量的基准应以流域生态用水价值的价格计量为基础在水价调整中,生态环境水价的计量是非常困难的,通常只能间接估算。例如,城市水价制定中主要考虑排污收费 ,而其生态环境水价确定的主要依据是以污染用水的处理费用作为基准进行间接计量。目前文献研究涉及农业水价中生态环境水价计量的内容不多,其中一个主要原因在于农业生态环境水价的计量同样是复杂和困难的;自然,在塔河流域对生态环境价值计量也很困难。但是如果把生态用水作为塔河流域生态环境维持保护与恢复重建的重要保证,那么只要保证生态用水价值能够补偿,流域生态环境的保护与恢复重建的生态用水应当能够保证,进而流域生态环境保护的目标的实现也就有了保证,即流域环境外部成本的损失由生态用水价值的补偿而间接实现。由于生态用水价值的计量涉及生态用水的价格和生态用水量两个因素,
    因此,塔里木河流域生态环境水价确定应以流域生态用水的价格计量作为基准的,这同时也使塔河流域水资源生态环境水价的计量更具有了实际可操作性。
    4.3不同生态环境保护目标的塔河流域的生态环境水价问题
    基于不同生态环境保护目标的塔河流域农业水价调整中的生态环境水价的内容分析,塔河流域生态环境水价确定的另一个重要原则是基于不同生态建设目标确定不同生态用水价值的计量内容 ;目前塔河流域的生态建设目标有两个,其一是立足于目前塔河流域水资源配置的现状,保障现有生态环境的生态需水,虽说目前并不存在生态环境退化或破坏,但是这部分生态需水量是必须保证的,否则生态环境必然退化或破坏,显然这部分生态需水量的价值表现为现状水资源配置下的环境外部成本;其二是以生态环境恢复重建作为生态建设 目标。如果生态建设目标是对已被破坏的生态环境的恢复,而且从应急输水的效果来看,只要保证生态环境用水,生态环境是可以逐渐恢复的,自然这部分生态用水价值是此环境构建目标下的环境外部成本的组成部分之一 ;生态环境水价中应当还包含生态环境损失的价值 ,而这部分生态环境破坏的损失估计和计量非常困难 。因此,基于不同生态环境建设目标 ,生态环境水价的计量也涉及两部分 ,其一是维持现有生态环境的生态耗水价值的价格的计量,另一个是恢复重建塔河流域生态环境的生态需水价值及其环境损失的价值的价格的计量。而塔河流域生态环境水价确定的重点在于保证维护目前生态耗水的价值补偿 ,在此基础上才是流域生态环境恢复重建的外部成本的补偿 。显然目前塔河流域生态环境水价的计量应当是以维持和保护目前生态环境为目标的生态用水的价值补偿的价格计量为依据。
    4.4 塔河流域生态环境水价的计价模型的构建
    4.4.1塔河流域生态环境水价的计量方法
    塔河流域生态环境水价的计量方法选择目前环境外部成本的评 估方法有三种 ,直接市场法、替代市场法和意愿调查法三种,而其中直接市场法是比较客观的方法,通常都采用直接市场法。其中,直接市场法又包含三种方法,分别是市场价值和生产率法、人力资本和生产力损失法和恢复及防护费用法。而根据上述分析,塔河流域生态环境的保护和恢复的关键是生态用水和需水量的保证,即相应的生态环境保护和恢复的费用是生态用水和需水的价值。显然,在塔河流域生态环境水价的计量方法选择中,采用直接市场法的保护和恢复费用法比较适合,在实际中也更容易操作。因此,从理论和方法选择上,塔里木河流域的生态环境水价,主要基于维持保护和恢复重建生态环境的生态用水价值的价格计量为基准进行价格计量 ,在此基 础上进一步确定生态环境破坏的损失的价格计量 。即生态用水价值的计价标准便成为塔里木河流域生态环境水价或环境外部成本的价值 的计价标准的主要参考依据。
    4.4.2塔河流域生态环境水价的计价模型
    根据上述分析表明,生态环境水价的价格计量依赖于生态用水量价值的价格计量,且主要可采用恢复和保护费用法,问题是生态用水量的价格本身仍然缺少价格计量标准可直接利用。但是,在塔河流域生态用水不能保证的根本原因是源于这部分水资源的被挤占,这使生态环境水价的计价自然可以由这部分生态用水被挤占的用途的水价作为参考计价标准进行计量,即具体可由农业灌溉用水,工业用水和生活用水的价格标准作为参考生态环境水价的计价依据;进而考虑以各种用途的水的比重作为权重,对各种用途的水的价格进行加权平均作为生态环境水价的计量依据;基本计价原理是这个生态用水的价格大于主要用途的水的价格;依据这个计价标准,生态用水的价值能够大于主要用途的水的价值,这使供水部门愿意为生态用水供水而获取相应的价值补偿,同时用水户也乐意因节水而获得补偿。但是基于恢复重建的生态环境建持和保护生态环境目标的生态用水价值计价依据和计价模型。但是未考虑生态环境损失的价值计量。因此,考虑对于生态环境恢复的生态需水价值的价格计量模型要进行校正,主要基本原理是在生态用水价值计价的基础上,进一步考虑挤占的这部分生态用水用于生产的产值收益作为生态环境损失价格计量的依据 。
    4.5.塔里木河流域未来农业水价中生态环境水价进一步计量存在的问题与研究内容
    4.5.1塔河流域源流与干流生态需水量的计量和选择
    塔河流域生态环境水价是以生态需用水量与价值计量为基准的,因此塔河流域生态环境水价价值计量的另一个必要条件是先要对生态需水量进行计量。由于塔河流域源流和干流的水土资源开发,目前流域生态需水量即包括干流又包括源流的生态需水量。但随着塔河流域的综合治理项目的实施,源流向下游输水这使塔河流域源流的下游的生态应当能够基本保证,相应的塔河流域的生态需主要在塔河下游中下部。
    4.5.2 塔河流域生态环境水价计量时不同生态环境保护目标的选择问题
    生态保护目标不同,不仅生态环境水价的计价标准不同,同样生态用水量计量的内容和种类业不同。从目前塔河流域社会经济发展分析,未来无论是源流还是干流,生产用水量都会大幅增长,不仅保障目前的生态需水量不是很充裕,更不用说满足塔河流域下游的生态需水了,这就使塔河下游应急输水的长久的水资源量的保证成为下游生态恢复和重建的一个难于解决的问题。 因此,塔河流域生态环境水价计 量应当以立足维持和保护现有生态环境为基本目标,在此基础上考虑干流下游生态环境的恢复和重建目标。
    4.5.3河流域生态环境水价与流域用水户的承受力及其补偿问题
    塔河流域地处南疆五地州,尤其是源流的喀什地区、和田地区、阿克苏等地区的经济结构都是以农业为主 ,而且经济比较落后,很多都是贫困少数民族区,因此征收生态环境水价必然会提高当地农民用水户的经济负担,存在一个流域用水户承受力分析的问题,自然这也引出一个塔河流域征收生态环境水价后的经济补偿问题,这是一个今后需要重点探讨的问题,事关塔河流域农业水价调整的可行性问题。
    4.5.4流域生态环境水价与流域节水激励的关系问题。
    塔河流域生态环境水价征收的主要目 的是对流域生态环境保护进行补偿, 最终也是为了从经济管理的角度保障流域生态用水。但从 目前塔河流域的现状和今后发展分析,流域生态用水的来源只有通过节水才能实现,因此从某种程度来说 ,流域生态环境水价征收应当与流域水资源节约利用的奖励相一致的。目前塔河流域经济发展相对落后,用水结构短期难以向工业等高用水转移,因此这部分内容研究显得更为重要。
    5.塔河流域“供水到户与农业终端水价”的研究
    为解决国家粮食安全和水资源短缺的矛盾,近年来中央和地方 已投入了大量资金对大中型灌区的部分骨干工程进行续建配套与节水改造,取得了显著成效 ,但目前存在的一个突出问题是与骨干工程配套的末级渠系和田间工程建设远远滞后,使骨干工程的效益不能充分发挥。由于这些工程相对小而散,按照现行中央和地方的事权划分 ,田间工程的维护改造主要由地方和受益群众负担。而地方财力和农民自筹能力有限,量大、面广的田间工程配套至今仍无实质性进展。渠系防渗率低、计量设施不配套是末级渠系和田间工程建设存在的两个主要问题 。而导致这两个问题出现的主要原 因则是末级供水管理主体不清以及由此导致的末级渠系建设和维护费用筹措困难。
    近年来 ,新疆一些灌区在进行节水改造过程中探索性地对末级渠系维护费进行了核算,并在灌区推行农民用水水价一价到户的终端水价制度,为供水到户和终端水价改革作了有益的探索并取得了很好的效果 。
    新疆政府物价、水利两部研究了供水工程管理存在的问题后, 提出了“制定渠系终端水价,推行供水到户”的改革方案。渠系终端水价是对国家、集体(农民)所有的供水工程整体进行成本核算形成的单方水价; 定价规模为国有供水工程价格和末级渠系维护费, 农渠末端为计量点。末级渠系维护费用于集体所有的农渠运行、管理、维护开支。供水到户包含配水到户,计量到户,收费到户,按方收费。由国有水管单位组织乡村水管员征收水费,并进行管理。
    5.1.制度实行的指导思想和定价原则。
    将集体所有的末级渠系供水价格纳入政府管理 ,使不合理支出不能进入供水成本,制定合理水价,减少农业水费支出,降低农业生产成本。改变农民喝“大锅水”的现状 ,促进水资源合理配置。最大限度节约水资源,使水管单位及时定额收回资金 ,供水工程及时得到维修和维护,保证农业生产供水,促进水管单位体制的改革。
    坚持以点带面,逐步推广;求真务实,不做表面文章。减轻农民负担的同时,保证基层水管单位的合法利益。配合农村税费改革、涉农价格公示制度的推行,改革农村水管体制:供水体制改革与农村经营制度改革相结合.达到“配水到户、计量到户、收费到户、按方收费”的 目标,切实使农民“水费”实际支出有明显下降。积极向末级渠系由农民用水者协会管理过渡。
    5.2 末级渠系改造的投融资机制与管理体制
    5.2.1 末级渠系节水改造的资金来源
    近年来大型灌区骨干工程续建配套和节水改造为末级渠系改造创造了基础条件,节水增效示范和技术推广项目为此提供了成功的经验 ,国务院转发的《 水利工程管理体制改革实施意见》为管理体 制改革指明了方向,地方政府 的积极支持和灌区群众的强烈意愿奠定 了社会基础。末级渠系节水改造投融资应采取政府补助引导、以农牧民投工投劳为主的形式进行建设,并大力拓宽投融资渠道 。按照“ 谁建设,谁投资,谁受益,谁管理”的原则,大力发展国有资本、集体资本和民营资本参股的混合所有制农田水利工程,积极发展民营农田水利工程项目,民营建设项目由水利部门列入水利工程建设规划和年度投资计划,并统一税费政策、资源利用政策、投融资政策和财政扶持政策,只要依法经营,就应保护其合法权宜,为民营资本进入农田水利建设市场创造公平竞争的环境。对于农户自用为主的微型工程,政府可采取“民办公助” 的方式,给予补助。
    5.2.2 末级渠系维护和管理体制改革
    目前新疆地区末级渠系的水利工程资产所有权归国家所有。一 方面,水管单位由于承担供水到户工作而负担过重 ,另一方面 ,农民对末级渠系的管理和维护参与度不高。解决的方法一是尽快整合供水管理机构 ,加快乡镇水利管理站改革步伐; 二是是将末级水利工程资产交 由农民用水合作组织管理,水管单位只承担支渠以上的骨干水利工程运行管理及维护工作,在灌区推行水管单位加农民用水合作组织的管理体制。
    5.2.3 整合供水管理机构,加快乡镇水利管理站的改革步伐
    整合供水管理机构,加快乡镇水利管理站的改革步伐当前农业供水末级渠系管理有两种形式:一种是乡镇水管站,人员直接属 于国有一级供水管理单位,水管站人员经费由一级国有水管单位核拨;另一种形式是乡镇水管站完全归乡镇垂直管理 ,其经费来源完全依靠末级渠系维护费,属于自收自支事业单位。乡镇水管站作为末级供水过渡管理的机构,水通过水管站调配到各村 ,再由村级管水员和配水员分配到田问地头。这种末级供水管理体系松散,环节众多的状况产生了不合理的管理成本链,容易形成严重喝大锅水的局面。因此 ,必须以减少管理环节、降低管理成本为目的,清理支渠以下的供水管理环节,重新整合供水管理主体,使供需直接见面。乡镇水管站多年来在灌区末级供水管理过程中发挥了极为重要的作用。然而,随着灌区改革的推进,农民用水者协会的产生,斗渠以下的末级渠系完全由协会进行管理 ,使乡镇水管站处于无事可干的境地。对目前这一现象决不能忽视 ,要加大对乡镇水管站事业单位的改革力度,及早对现有水管人员合理分流或转 岗,缩减供水人员编制,或与上一级国有水管单位整合 ,以确保灌区改革的顺利进行。推荐和鼓励工作能力强、懂专业技术的人员到协会去竞聘工程技术管理岗位,最终撤消乡镇水管站建制,在乡镇只保留水利干事,负责末级供水的协调和水事纠纷处理。 对乡镇水管站属于国有水管单位管理的灌区,应对支、斗、农渠资产进行清理和资产评估,并将资产适当作价划拨给国有水管单位 ,一次性明确产权关系。实行国有水管单位从 源头到农户供水“一线通”管理体制。村组级配水员可以由国有事业编制的职工担任 ,可以解决一部分水管单位人员分流问题 ,人员不够时也可以直接在各村组聘用。
    5.2.4 推行国有水管单位 + 农民用水者协会 + 农户的管理模式
    农民用水者协会是由农民自愿组织起来自我管理、自我服务的农村专业灌溉管理组织,在民政部门登记注册,属于具有法人资格、实行自主经营、独立核算、非盈利的民问社团组织。政府部门与农民用水者协会签订资产移交协议之后,农民用水者协会享有末级水利工程资产的使用权 、经营权 ,成为末级水利工程资产的管理主体。条件成熟的灌区,也可以出让末级水利工程资产的所有权。由农民用水者协会来承担斗渠以下末级供水的管理 ,实行完全意义上的“ 村民自治 ”,由农户来自行民主管理,全面负责 “供水到户”工作,向用水户分配水量及收取水费,并按国家规定向灌区国有水管单位上交水费(参见图2 )。同时,农民用水者协会必须建立规范、透明的财务管理和议事体系 ,制订《用水户协会章程》 等规范的管理制度,实行水量、水价和水费公示制度,公开接受协会会员的监督。充分发挥协会的民主管理主体作用,激发农户管护水利工程的积极性 。农民用水者协会与水管单位应签订供用水合同,按方计量收费 ,使末级供水达到管理成本最小的目的 。
    成员由会员代表大会民主选举产生。 农民用水者协会的主要经费来源是末级渠系供水水费,末级渠系水价按照合理补偿成本的原则核定,骨干工程供水水价 +末级渠系水价构成从水源到农户的最终结算水价。同时应积极创建农业灌溉 收费大厅,方便农牧民交纳水费,进一步提高供用水管理工作 的透明度;

     

     

     

     

    农民用水者协会的执行机构为执委会 ,执委会主席、副主席 及农民用水者协会与水管单位应签订供用水合同,合同应明确双方的权益和职责。农民用水者协会要建立和完善接水点(与水管单位)以下的量、测水设施,并以此通过各级量测水设施向辖区农 户供水,达到科学配水、量水和供水。
    5.3农业终端水价制推行
    农业水价改革的一个主要内容是实现农业用水户从水源头到地头只承担一个水价。末级渠系水价即是农业水价的有机构成部分,也是推行终端水价必须解决的问题 。末级渠系水价的构成主要包括末级渠系维护费用及相应管理费。目前对于末级渠系维护费尚无统一的核算标准 ,各地区应该首先摸索出台“末级渠系维护费核算办法”,待时机成熟,可尽快出台指导全流域的“核算规范”,以加快末级渠系维护费改革进程。末级渠系维护费的核算要体现 “多予、少取 、放活”的原则 ,以能满足协会正常运行和必须发生的渠道维护费用为标准核定。为适应终端水价制改革 ,灌区供水管理模式宜采用二级核算和管理,即灌区国有水管单位供水管理界限在支渠出口,以斗渠进口计量售水;斗渠、农渠末级渠系供水管理由协会承担 ,进行末级区间的供水管理 ,按农渠进口或便携式梯形量水堰计量结算 ,直接向农户收费 。供水价格实行灌区国有水管单位支渠出口单方水价与斗农末级渠系维护费单价之和,采用终端水价“ 一价到户”。运行中协会向灌区水管单位购水,按斗渠进口的供水量乘一级水价交纳水费 ,水管单位为协会或公司开具正式水费发票 ;协会直接向农户售水 ,按终端水价结算水费,并为农户开具发票。
    明确末级渠系管理主体是解决末级渠系改造、维护费用的基本前提,整合乡镇水管体制,将末级渠系的管理权移交给以农业用水户为代表的用水户手中,对于调动广大用水户管水、节水、建设和维 护末级渠系供水设 施的积极性有着十分重要的作用 ;同时应通过加快终端水价改革 ,明确末级渠系维护费的核算和征收办法 ,有效解决末级渠系维护费和管理费问题。供水到户和农业终端水价改革工作只有同时进行,齐头并进,才能有效地促进灌区节水改造的顺利进行。
    6. 塔里木河流域示范区农业水价改革的对策与建议
    国内外大量实践证明,合理的水价不仅是发展节水灌溉的动力, 也是水资源实现良性循环的关键。农用水价调整虽是一个敏感的问题,但又是刺激提高用水效率、克服浪费用水的最直接、最有效的措施之一。 通过提高农业用水价格来达到调控农业用水量,需要一个漫长的过程。但是,应用价格机制调控农业用水高效使用仍将是一种不可逆转的趋势。面对当前水资源的有限供给、生态环境安全等现实和要求,进一步加强节水意识,全面推进农业节约用水制度建设,是最大限度提高水资源利用率的必由之路。 结合塔河流域的实际情况,应从工程和管理上人手,实现水资源的高效利用。
    6.1 要充分利用新技术和新政策, 加大农业供水节水基础设施建设的投入力度。
    其中与农业水价密切相关的规定包含在农业基础设施建设(电网、道路、市场、港口、供水、防洪及环保项目的建设等)项目中该协议规定,对于资金支出只能用于农业基础设施工程项目的建设,不得用于对农业生产者提供直接的补贴。 根据此协议,一方面,可以加强政府财政对农业生产基础设施、技术推广、科学研究等的补贴力度,财政对农业生产基础设施的补贴应尽量向灌区灌溉工程设施的配套建设和更新改造倾斜。 另一方面,为增加我国农业产品的国际竞争能力, 农田水利建设等农业基础设施投资应该主要由国家投资, 农民不应该承担过多的基础性公益性任务,因而在农业水价制定和计算上,国家对农业基础设施建设的投资与固定资产折旧费就不应当加入到农业供水成本中。而塔河流域农业要稳定发展,农民要收入增长,更应充分利用好这些政策。在新背景条件下,农业水资源的高效利用既要发挥价格的作用,又应努力做好建立科技创新、体制创新、机制创新和投资创新等工作。
    6.2 继续贯彻执行“终端水价”,对超额用水进行加价收费。
    终端水价是在灌区农业供水中,灌区水管单位斗口水价 与末级渠系水价相加。采用终端水价“ 一价到户”,农业用水从供水源头到用水地头只承担一个水价。终端水价这种计价方式,有效地遏制了末级供水过程中搭车收费的问题, 这完全符合塔河流域农业供水成本水价偏高、农户承受能力低的现实情况。通过对塔河流域关中9大灌区800农户的调查, 结果表明农户对这种计价方式大都表示支持。 目前,塔河流域部分灌区已配备完善的终端计量点,对于尚未建立末级终 端计量点的灌区,可以按上一级水管单位斗渠进口计量点实配水量为准。同时,建议推行“ 国有水管单位+ 农民用水协会+ 农户”的现代灌区灌溉管理模式,农民参与灌区的灌溉管理工作, 可极大地调动广大用水户的积极性,使末级渠道的管护得到了保障, 为进一步执行“ 终端水价”的计价模式提供了支持。结合塔河流域水利工程配套设施相对完善的特点,实行农业用水超定额累进加价制度,此制度是对农业用水户的合理、基本用水( 也就是用水定额内的用水)实行正常的价格,对农业用水户超过合理水平 的用水( 也就是超过用水定额的用水)实行较高的水价,超额用水量越多, 水价越高。 农业用水超定额累进加价制度和核心是用水定额的核定以及加价的分级、 加价的幅度。用水定额可以通过灌区多年年均用水量、 灌区有效灌溉面积的田亩数综合来确定;加价的分级、加价的幅度可以通过灌区与农民用水协会或行政村组负责同志以及部分农民代表来共同协商,最后报水行政主管部门审批。
    6.3 确定合理有效的农业水价补偿办法。
    根据流域目前所核算出来的成本水价来看,如果马上按照成本水价对灌区农户征收水费,农民将很难接受,甚至会挫伤农民的种粮积极性,不利于灌区农业发展,不利于国家粮食的稳定。 因此,首先应该在核定水价并确定农业用水的水价后,确定两者之间的差额( 即亏损额), 在农业用水未能实现按成本收费之前,该亏损额需要由国家给予补偿,否则灌区难以实现良性循环。补偿的数额可以根据实际灌溉面积来确定,建议将补偿款直接补偿给农民,而不是补贴给灌区管理单位。这种直接补贴给农民的补贴方式是高效的,适合目前塔河流域水资源极其短缺、 经济还比较落后的实际情况。 这样做的结果是: 灌区可以逐步提高水价直至按照成本水价收取水费,同时让农民意识到真实的水价,改变传统的认为水资源取之不尽、用之不竭,水资源没有价值的观念,也提高了农民的节水意识,而农民承担的实际水费仍然在可以承受的范围之内。
    6.4充分考虑农户的承受能力, 确定合理的农业供水价格。
    农民是农业水价承受的主体,他们对水价的承受能力与当地的作物种类、产量、耕作水平、水土条件等有一定的关系,而如何确定灌区农户对水价的承受能力是水价改革的关键因素。国内对灌区水费占农业生产成本、产值、净收益 比例的分析研究结果表明,农业水费占农业生产成本的比重以20%~ 30%为宜;占农业毛收入的比重以5%~15%较合 理; 占农业净收入的比重以10%~20%较适宜;占灌溉增产效益的比重以 30%~ 40%较合理。参考以上研究结果 ,进行人户跟踪问卷调查,塔河流域大型灌区农户对 水费承载力可用水费/总投资、水费,农业毛收入、水费,农业净收入、人均水费/人均总净收入比例来表征,农户水费具体承载力标准为:水费/农业总投资 15%~25%;水费/农业毛收入5%~15%);水费,农业净收入 10%~20%;人均水费/人均总净收入 5%~10%。准确地估计农户的承受能力,对于实现农业水费的合理征收,实现农业水资源的可持续开发利用,增加灌溉工程管理单位的经济效益,减轻农民负担,增加国家粮食产量等,具有十分重要的理论意义和实用价值。
    6.5完善水市场,建立农业水权转让机制。
    在“ 三农”问题最突出时即使是为了自身利益,工业和城市也应该支持农业和农村,使农业水资源得到补偿,针对农业水资源严重短缺的现状以及水资源“ 农转非” 的现象,应该建立水权交易市场,通过农业水权使用的转让机制使农业用水得到补偿,这样既可以激励拿钱卖水的城市和工业部门节约用水,也提高了农民生产的积极性并使农民得到实惠。建立水权交易市场,通过农业水权转让,改变了过去由政府出面将农业用水直接调拨给城市和工业部门使用使农业用水短缺而 农民又无任何利益可言的现象, 实现了农民对农业用水的自主权, 也使农民获得了利益,激发了农民的节水积极性。虽然我国水市场建立处于刚刚起步阶段,但是水权交易在宁夏、浙江等地都有成功的案例。 对于塔河流域来说,可以通过在城市和工业用水水价上附加一定的额度, 用于补偿进行农业节水,也可以借鉴国外经验, 由市政和工业部门直接投资节水农业建设, 或者投资滴灌等节水设施, 或者修建管道或输水渠,使农业节约下来的水供投资单位使用。
    6.6搞好水价改革宣传, 赢得支持。
    深入广泛宣传水价政策,利用广播、电视、知识讲座、宣传片等各种形式,使用水者树立水资源危机意识,明白水价改革的目的是更好地开发利用、优化配置水资源,而不是单纯提高供水价格。 通过提高供水服务质量、加强水费使用管理加大水价工作宣传力度等, 取得社会各方面对水价改革的理解与支持,营造良好的水价改革环境。

    结语
    农业用水既具有很强的公益性,又是一种稀缺资源,具有商品属性,因此必须证实二者之间的关系,发挥价格的杠杆作用。为此,塔河流域在农业水价改革过程中,不仅要充分贯彻国家颁布的最新《水价办法》,还要注意与现阶段农 业的支持政策配套推进,不能一步到位,急于求成,要分期分批循序渐进。要考虑到农业水价改革有着不同于工业用水、城镇居民用水改革的特点,充分考虑农民的实际承受能力。要意识到农业用水节约的实现必须以价格为杠杆,逐步建立完善水资源市场, 充分发挥水权作用,改变现阶段农民落后的用水意识,促进农业用水的节约。发挥政府主导作用,建议进一步出台明确灌区性质的政策,推进水利工程单位定岗定编和工程维修标准的实施,真正实现灌区经营自主权,逐步建立适合实际情况的农业水价机制,以稳步 推进农业水价改革和节水型社会建设。

     

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    作者: 来源: 发布时间:2010年12月14日