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    X07-09-水权与水资源分配机制研究报告

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    前言

    随着经济的快速发展和人口数量的激增,水资源对国家或地区经济持续发展的制约影响和战略意义日益突出。项目区位于内陆干旱区,水资源是当地社会经济发展与生态保护的最主要的限制因素。但是目前缺乏水资源的有效管理与配置,造成水资源利用的效率低下,生态环境用水得不到保障。重要原因是缺乏初始水权制度与水权分配方案,这些问题不仅使水资源所有者行使的主体不明确,也不尽符合水资源的整体性和生态性的要求。为此,在项目区急需建立和完善适应生态环境保护的水权分配机制与水资源分配及补偿机制,以提高用水效率,维护水资源可持续利用。
    本项目的研究目标是在项目试点区建立并完善水权制度与管理体系以及确定运行与管理模式,确立水资源统一调配模式和水量分配方案。同时提出有效的管理措施,为项目区水资源的可持续利用提供有力保障。
    预期成果包括:在项目区建立初始水权制度,制定水权分配方案和管理措施;确定水资源优化配置方案,提出水资源分配的有效管理措施。
    本项目采取调研形式,走访了塔管局、尉犁县水利局、农业技术推广中心、国土资源局、农业局、及尉犁县的兴平乡政府、兴平乡的农民用水协会示范村—达西村和生态农业示范村—统其克村,并与当地农民面对面访谈,以了解州、县、乡、村四级的水权分配和水资源情况及辅助信息如种植结构、水利设施建设、节水工程等。最终塔里木河流域“四源一干”初始水权分配方案来自《塔里木河流域近期综合治理规划报告》确定的最优方案。因没收集到尉犁县各灌区的水量分配资料和实际用水量资料,故没讨论尉犁县、乡、村三级具体的初始水权分配方案,只是介绍了农业用水水权相关概念、农业用水水权制度、尉犁县水权分配的现状条件等内容。
    本报告的结论是:从流域生态安全出发, 对塔里木河流域的生态用水应给予高度重视并切实保障;流域具有系统特征,塔里木河流域初始水权分配是自然系统和经济社会系统的协调与耦合,必须体现“人与自然和谐相处”的理念;塔里木河流域水权分配要统筹考虑生产、生活和生态用水,源流与干流用水,上中游与下游用水及地方与兵团用水等关系;建议今后塔里木河流域水权分配引入微观层面的市场机制,和政府的宏观调控作用相结合,实现水资源的优化配置。

     

     


    Preface

    With the rapid economic development and surge of population , Water resources for national or regional economic impact of the constraints of sustainable development and strategic significance have become increasingly prominent. Project areas in the inland arid areas , water is the uppermost constraint of local socio-economic development and ecological protection. But the current lack of effective water resources management and allocation, resulting in the use of water resources is inefficient and water of ecological environment is not guaranteed. The important reason is the lack of initial water rights system and water rights distribution plan, which not only make the exercise of the principal owner of water resources is not clear, but not in line with the overall and ecological requirements of water resources. As a result, the project areas is in urgent need of the establishment and improvement of the right to water distribution mechanism and distribution and compensation mechanism of water resources which adapt to ecological and environmental protection to improve the efficiency of water use and safeguard sustainable use of water resources.
    The project's goal is to establish and improve the water rights system and management system and the identification of operation and management pattern, and to establish uniform allocation of water resources and water distribution programme in the project pilot area. At the same time, effective management measures for the project areas of sustainable use of water resources to provide effective protection will be taken.
    Expected results include: in the project areas to establish the initial water rights system, to formulate the right to water distribution programmes and management measures; determine optimal allocation programmes of water resources , to put forward effective management measures of distribution of water resources.
    Researchers took the form of research, visited the Tarim River Basin Authority, Yuli County Water Conservancy Bureau, Agricultural Technology Promotion Center, Land and Resources Bureau, Agriculture Bureau, and Xingping township government in Yuli County, in Xingping countryside Model Village of Association of farmers of water - Darcy village and Model Village of ecological agriculture - Tongqike Village and had face-to-face interviews with local farmers to understand the water rights and water distribution and ancillary information such as planting structure, water conservancy facility construction and water-saving projects of four administrative levels - village , township , county and state. Finally initial allocation programme of water rights comes from the "recent comprehensive management and planning report of the Tarim River Basin" determining the optimal programme in "four sources and a main stream" of Tarim Basin. Because of not collecting Irrigation District's water distribution information of Yuli County and practical information on water consumption, it did not discuss specific initial allocation of water rights programme of three administrative levels - village, township and Yuli County, only related concepts on the water rights and water rights system of agricultural water, the status and other conditions of the right to water distributionin Yuli County.
    The report concluded that: take into account the ecological safety of basin ,water ecology of Tarim River Basin should be given high attention and effective protection; Basin with characteristics of system ,initial allocation of water rights of Tarim River Basin is coordination and coupling of natural system and economic and social system. It must reflect the concept of "harmony between human and nature"; When allocating water rights of Tarim River Basin , relations in living , production and ecological purposes, origins and main stream , the upper and middle reaches and lower reaches ,the local and the Corps and so on ,must be considered coordinatingly; It is suggested that future allocation of the Tarim River Basin water rights should introduce the market mechanism in micro-level, and integrate the government's macro-control role to realize the optimal allocation of water resources.

     

    目 录
    前言 3
    Preface 4
    目录 7
    1.现行水权与水资源分配制度分析 8
    1.1水权分配制度分析 8
    1.2国内水权发展 12
    1.3. 水资源分配制度分析 14
    2.塔里木河流域“四源一干”地表水及水权分配方案 18
    2.1塔里木河流域水资源利用特点 19
    2.2水资源开发利用中存在的主要问题 19
    2.3水权分配的必要性 20
    2.4水权分配实施的行政、技术、法律、经济等措施 21
    2.5分配建议 22
    2.6水权分配 24
    3.项目区尉犁县水权分配机制研究 27
    3.1农业用水水权概念 27
    3.2农业用水水权制度及缺陷 28
    3.3水权分配的现实基础 29
    3.4水权分配及管理工作的建议 33
    4.结论 34

     

     

     

    1.现行水权与水资源分配制度分析
    1.1水权分配制度分析
    1.1.1 水权的特性
    水权与一般的资产产权不同,具有明显的特征,主要表现在以下几个方面:
    (1)水权现实非排他性
    我国宪法规定,水资源归国家或集体所有,这样导致了水权二元结构的存在。从法律层面上来看,法律约束的水权具有无限的排他性,但从实践上来看,水权具有非排他性,这是水权特征之一。我国现行的水权管理体制存在许多问题,理论上水权归国家或集体所有,实质上归部门或者地方所有,导致水资源优化配置障碍重重。我们以黄河为例,尽管成立了黄河水利委员会代理水利部行使权利,并且在黄河水管理上发挥了积极的作用,但水资源开发利用各自为政的现象没有从根本上得到改观。“水从门前过,不用白不用,多用比少用好”等观念长期驱动人们的用水行为,大量引水无疑加剧了黄河断流,引起更大的生态环境问题。国家水资源拥有的产权流于形式,水权强排他性在现实上转化为非排他性。
    (2)水权分离性
    根据我国的实际情况,水资源的所有权、经营权和使用权存在着严重的分离,这是由我国特有的水资源管理体制所决定的。在现行的法律框架下,水资源所有权归国家或集体所有,这是非常明确的,但综观水资源开发利用全过程,国家总是自觉地或不自觉地将水资源的经营权委授给地方或部门,而地方或部门本身也不是水资源的使用者,而是通过一定的方式转移给最终使用者。水资源的所有者、经营者和使用者相分离,导致水权的非完整性。
    (3)水权的外部性
    水资源资产具有明显的外部性,既有积极的外部经济性(效益),也有消极的损失。我们以流域为例,如果上游过多地利用水资源,就可能导致下游水资源可利用量的减少,甚至江河的干涸,给下游带来一定的损失。同样,在某一地区修建大型水库,由于改善了局部地区的小气候,可能给周边地区带来额外的效益,如增加旅游人数,为当地提供一定的就业机会等。
    (4)水权交易的不平衡性
    水权交易的不平衡性是市场经济发育未完善的结果,其在交易过程中,可能引发水权相关者的利益受到损失,缺乏补偿性导致交易不平衡;政府拥有水资源产权,他们是权利的拥有者,容易受到腐败或者垄断的影响,也对交易的平衡性产生影响。
    1.1.2初始水权
    初始水权是关于水资源运用的过去和未来的明晰、确认的一种管理。其主要的内容是关于初始水权的界定问题,是水权制度的基础和先决条件,必须在建立水权制度的初期加以解决。初始水权的界定应坚持尊重历史、维持现状、微观协商调整的原则。优先权设定、时间位序的确定以及水权水量和水质的设定是初始水权的主要内容。
    水资源的特殊性要求水权的初始分配不仅是一个效率问题,更是一个公平的问题。为了保证社会公平,水权的初始分配必须考虑人类生存的基本需要以及原使用者的权利。政府组织根据某一流域的历史水文资料以及该流域的降水量,扣除为了维护生态环境和水资源的再生所必要的蓄水量,然后根据当地国民经济发展和居民生活的需要,核算各业需用的水量,并确定从流域的取水量,这即为水权的初始分配。对于剩余的水权量可以采用拍卖的方式出售给价格高的竞标者。
    (1) 初始水权的界定问题
    目前我国的水资源管理正处在从取水许可制度向水权制度过渡的阶段。取水许可制度以行政管理为主,并没有明显的水权界定,因此,初始水权的界定成为水权制度的基础和先决条件,应在建立水权初期加以解决,对历史和现状用水明确界定,授予相应的水权,从而纳入水权管理体系。初始水权的界定应遵循以下原则:
    尊重历史:是指在初始水权界定时要尊重用水的历史,主要有两层含义:首先是要尊重取水许可制度的成果,初始水权的界定不要另起炉灶,而是要坚持现有水权许可为主要依据,避免给现有用水者造成不必要的混乱和新的用水纠纷;其次是要尊重历史上的用水习惯,如《水法》规定的“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水”,又比如,沿河流方或区域的但未纳入灌区管理的河滩地等小块农田的灌溉用水等,这实际上也是对现有用水户已有权利的保护。
    维持现状:初始水权的界定要面对众多历史背景复杂的过去和现在的用水情况,界定本身就是一件很复杂的事情。因此,进行初始水权界定时需要坚持维持现状的原则,这样可以避免产生诸多不必要的纠纷,也有利于保护大多数用水户的权益。
    微观协商调整:在尊重历史、维持现状的原则和条件下,初始水权界定可以对局部范围内的极少数现有用水情况中的不太合理、且用水涉及的利益各方对调整意见较为统一的,加以适当的调整。

    (2)初始水权界定的参数
    优先权的设定:《水法》规定:“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。但是,家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”其中,有关“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水”的规定,实质上意味着对河岸权一定程度的默许和认可。
    初始水权优先权的确定应坚持尊重历史、维持现状、局部微调的原则,以先占优先权为主,兼顾河岸权,适当考虑用水的目的加以确定。对于水资源丰富且不会发生用水矛盾的流域或灌区,完全可以采取以取水许可授予时间为主设立先占优先权;反之,对于水资源相对紧缺、枯水期会发生用水冲突的流域或灌区,特别是针对们U用水总量超过实际供应量的区域,应在不同的取水保证率条件下,明确界定优先级别,对于过度用水或是超采的区域,要降低保证率加以限制。
    (3)初始水权界定的时间位序
    对于水资源丰富且不会发生用水矛盾的流域或灌区,完全可以采取以取水许可授予时间为主设立先占优先权,即以所界定的时间为准;对于水资源相对紧缺、枯水期会发生用水冲突的流域或灌区,初始水权相互间的位序可用取水保证率划分。
    (4) 初始水权量的确定
    这个问题需要明确设计取水能力、取水许可指标、实际用水量之间的关系。以往的情况是设计取水能力是在工程的建设之初,经有关水利管理部门批准而确定的,其目的和依据主要是取水量。因此它不能成为初始水量确定的根据,而应当根据实际情况加以区别对待。原因一是取水量的指标是一个平均量,而实际的用水量则有丰水年、枯水年和平水年之分。正常情况下,实际用水量的多年平均一般小于或接近取水许可量;二是由于我国取水许可制度对取用水量的管理控制得不够严格,个别实际用水量明显小于取水许可量,这时,应本着适度紧缩和合理用水的原则,以实际用水量来确定初始水权。
    (5)初始水权水质的界定
    初始水权水质的界定,是实现水资源水量水质统一管理的标志,也是明晰水权所必不可少的一项内容。不同的水质,其使用的价值是不同的。如I类水,通常为自然状态下的洁净水,甚至可以直接饮用;Ⅱ类水,可以直接进入自来水厂;III类水,已属于轻微污染,需要经处理后方可进入自来水厂;Ⅳ类水,属于工业用水以及人体非直接的用水;V类水,一般用于灌溉。可见,水权的质量与其财产价值密切相关,必须加以明确界定。在实际工作中,不应该局限于目前国家的五类水标准,可在此基础上结合当地实际情况,针对本地的水质和应用需求情况,做出更为细致的界定。
    1.1.3 初始水权界定对象及程序
    界定对象
    原则上讲,初始水权的界定对象是指现有实际存在的所有用水户。但在实际中有这样的情形,即在历史上曾用水但现时暂停引用水,以及在建工程项目但还没有开始引用水的项目。这方面我国尚未明确。国外的做法如美国,用水户连续5年不用水就全部或部分丧失;
    我国台湾地区水利法规定,申请人水权取得后,连续停用2年的,经主管机关查明公告后即丧失,对于历史上曾用水,但已连续一定年限不用水的初始水权申请,不予认可,可要求其重新申请水权。
    界定程序
    这里有以下几种情况:
    (1) 提出初始水权界定的申请
    初始水权界定的目的关键是要进一步明晰过去用水人的用水权益,因此,初始水权界定应该详尽、明晰。初始水权的申请通常包括以下内容:
     需要界定引水项目工程的定性情况。-
     有关工程的用水历史和相关的背景资料。
     有关的河流流量、现在引用水量等基本资料。
     申请引水量的计算书。
     关于现在引用水设施不全或给防洪可能带来的影响的分析数据。
     有关政府机构的取水许可等必要的授权文件。
    (2) 水权管理机构对初始水权进行审查
    水管机构的审查应分为实质审查和形式审查两类。实质审查主要是针对引水量(包括水量、水质、流量过程等)与所管理的总水量的关系以及现用水对防洪、生态环境等公共利益的影响。形式审查,则是在实质性审查的基础上所进行的文件文书的处理方式。
    (3) 初始水权的公示
    水权的公示内容主要有:申请人姓名、申请用水的目的、用水地点、引用水量、用水结构设施情况、申请人的相关申请内容以及水管机构审查核定水权的结果及原因等。公示目的主要在于通知所有与此初始水权利益相关的其他初始水权申请人监督和协调水权界定,增加透明度。
    (4) 初始水权的授予
    当初始水权经公示一定时期无异议,或提出异议已解决的情况下,水权管理机构即可授予初始水权界定申请人相应的初始水权。

    1.2国内水权发展
    1.2.1基本状况
    我国在建立水权制度方面尚处于初始阶段,有关的政策法规仍在研究讨论之中。重要的内容包括:
    (1) 用市场配置水资源是一种新途径。在我国由计划经济向市场经济转轨时期,解决水事问题也应顺应时代发展的需要,在一定的条件下,引入市场机制配置水资源不失为一种有效的方法。
    (2 )转让水权的前提是明晰初始水权。
    由于水权分配涉及上下游、左右岸,尤其是跨不同行政区的用水单位与个人,明晰界定水权是非常重要的。
    (3 )政府在水权转让中的作用也是不可或缺的。
    水权转让时,应发挥政府在协调各方利益、把握全局、宏观调控中的作用。
    1.2.2 国内干旱区水权管理的基本方法
    (1) 水商品观念的认同:从西北内陆干早区的生态环境、社会经济演变的进程来看,上个世纪以前,人类的生产活动对西北内陆干旱区生态的影响是较小的。随着人类改造自然能力的不断提高,对自然的干涉力度也随之上升。最近几十年西北内陆干旱区的生态环境变迁最能体现人类活动的影响之大。认真剖析国内外水权方面所取得的进展,都历经了人们对水资源短缺的焦虑、深思、解决途径的探索。最终,在水权管理方面走在前面的国家,都经受了对水资源认识的转变。那就是,水在紧缺的时候,决不是“取之不尽、用之不竭”的上天免费赐予的自然之物,而是“真真切切、不可或缺”的有价资源。在西北内陆干旱区,现在己有越来越多的人们开始意识到水是商品资源,获得它需要支付相应的费用,这是开展水权理论在西北内陆干旱区实践的前提。水资源有偿使用制度、稀缺的水资源具有价值、人类超用水资源会挤占生态用水的观念也正在逐渐地深入到普通老百姓心中。这是开展西北内陆干早区水权研究的契机。
    (2)水权的清晰界定:从国外对水权所持的态度来看,大多数国家出于水资源是一种特殊的战略资源,由宪法或法律明确规定其国有或人民所有的性质,并将其管辖权授予独立的管理机构及其分支机构。由于水资源不仅具有经济价值,而且具有社会价值和生态价值,是国计民生最基本的资源,国家所有或州政府所有是必要的。我国的《水法》也明确规定了水资源国家所有的性质。因此,在西北内陆干早区,水资源的所有权属于国家,配置的是按照一定的途径获得的水的使用权。无论采用什么样的分配原则,有一点是肯定的:初始水权的明晰是水权管理的基础。初始水权的确定关系到人民的切身利益,考虑因素相当复杂,但又极为重要。
    (3)节水作为重点:西北内陆干早区水资源极为稀缺,加上降水年内分布不均,水资源供需矛盾突出。但在调研中发现,浪费用水的现象大量存在,与水资源短缺的状况极不相符。分析渠系利用系数、亩均用水量、灌溉制度、工业万元产值用水量等方面,其节水潜力是非常大的。因此,节水工作的推进是解决西北内陆干旱区水短缺问题的重要一环。今后努力的方向是,更加强调经济效益,不是为增加灌溉面积而节水,而是尽可能的增加农产品的附加值,节水增效。
    (4)发挥政府与市场的作用: 西北内陆干旱区,政府与市场的双重作用都是必要的。例如,在《塔里木河流域近期综合治理规划报告》中,国务院要求用五至六年时间,投资107亿元,使塔里木河干流阿拉尔多年平均下泄水量达到46.5亿时,大西海子下泄生态水量3.5亿m3,水流到达台特玛湖,塔里木河流域的生态环境建设取得突破性进展。这充分发挥了政府的财政支持与宏观调控作用。当前,西北内陆千旱区的水价普遍偏低,无法反映稀缺成本,但水价的提高又受用水户承受能力的影响,尤其是农业用水,水价提高有很大的局限性。而通过引进水市场,使得水权转让双方从中获益,激励水资源的优化配置,克服了单纯提高水价带来的政治和社会压力,是一种实现水资源优化配置的较好方法。目前,西北内陆干旱区水市场的底子较为薄弱,在水权配置上以行政手段为主,存在着诸多不易解决的水问题,因此,在今后的水权管理中,逐渐地加强水市场的基础性配置作用是努力的目标。
    (5) 注重水生态环境保护: 河道的断流、沙漠化加剧、植被衰亡等种种迹象反映了人类在近几十年对西北内陆干早区的开发利用中没有注重水生态环境的保护。在枯水季节或者枯水年份,生产与生活用水挤占生态用水,脆弱的生态在水量得不到供给的情况下退化,引起了严重的流域生态问题。借鉴国外的经验,加强对水环境的保护力度,通过引入生态水权,确保天然植被的生态需水量,改善与修复现有的生态环境,维持一个相对稳定的荒漠生态系统。
    1.3. 水资源分配制度分析
    1.3.1水资源使用权分配的原则
    国外确定水权的主要原则有:河岸所有权原则、占用优先原则、公共水权原则、平等用水原则、公共信任原则、条件优先权原则等。从国外水权制度看,具体实施何种水权原则,与相应的实际情况紧密相关 引。如水量较为充足的欧洲、美国东部多实行河岸权原则;而水资源相对短缺的美国西部地区则多以占有优先权原则为主,并辅以河岸权原则和惯例水权原则。水资源分配原则的选择取决于实际水资源管理历史、目的以及水资源状况,具体运用需因地制宜、实事求是,以利于实现水资源的合理有效利用。综合考虑这些因素,分配水资源使用权时,必须坚持以下几个原则:生态用水保障原则、占用优先原则、基本用水保障原则、公平性原则和高效性原则。
    (1)生态用水保障原则 生态环境用水应该得到保障是可持续发展原则的核心。生态环境用水包括河道内和河道外两大类,河道内的非消耗性用水(如航运、发电、旅游等)可以纳入河道内生态环境用水统一考虑;河道外的生态环境用水是指通过法律法规确定的特定生态用水,不包括城市环境用水(纳入基本用水范畴进行考虑)。
    (2)基本用水保障原则 人类的基本生活用水必须得到优先的满足。基本用水主要是指城市的家庭生活用水、公共用水和城市环境用水,以及农村的家庭生活用水和牲畜用水。基本用水相对于生产性用水具有更高级别的优先权,需要首先满足。
    (3)占用优先原则 我国水资源总体较为短缺,且由于制度和历史等原因造成了河岸权制度的实施难度很大,因此,占用优先原则是我国在进行水资源使用权分配时应该遵循的一个重要原则。
    (4)公平性原则 水资源不仅是具有公共资源的属性,更是人类生存和发展不可或缺的资源。在我国和其它许多国家,水资源的所有权属于国家,因此,在水资源使用权分配时必须考虑到公平性的原则。
    (5)高效性原则 进行资源管理或者资源配置的重要目的之一是实现资源的高效利用,因此,在水资源使用权分配时,应该考虑分配方案的效率水平。
    1.3.2水资源分配制度的建立程序
    第一阶段是分配机制开始引入的阶段,这一阶段的制度设计存在较大缺陷。一是分配机制很不完整,初始权利界定不尽合理,取水许可管理很不完善;二是水量分配缺少维护机制支持, 特别是缺少利益整合机制, 水量分配在实施中得不到广泛认同;三是缺乏水量分配的实施机制,成为制度系统的最大“软肋”。水权分配很难自动实现,必须有相应的监控、激励和惩罚机制与之匹配。当一个制度体系难以自我维系,就会产生制度变迁的巨大压力,在较短的时间内有大量新举措被引入分水体系。
    第二阶段,是分配制度开始完善的时期。一是分配机制开始完善,考虑丰枯年份的初始分配更加合理,取水许可体系初步建立,权利分割更为细致明确;二是实施机制开始建立,统一调度的重要性被广泛认同,成立了调度实施部门, 以行政手段为主的监控机制迅速增强;三是维护机制有所加强,流域机构通过改革能力增强,监测和科研力度明显加大。
    1.3.3流域水资源分配制度框架
    制度是一组完整的规则体系,单项的制度之间具有关联性和互补性,制度的有效性取决于整个制度体系的演进,从单项制度的引入到制度整体的改进,制度体系从存在较大缺陷到开始走向完善,制度在实践中的作用从完全软约束到约束开始硬化。
    完善分配制度从三类机制着手(见表1)。
    初始分配机制
    考虑三方面问题:(1)省际总量分配问题。按照丰增枯减的调度原则,编制流域年度分配和调度预案报水利部批准,并组织月、旬水量调度方案和实时调度方案的编制和实施。完善这套分配机制的关键是如何协调分配的“原则性”和调度的“灵活性”。目前应将年度水量分配作为“原则性”控制指标,以更充分发挥月、旬调度的“灵活性”。 (2)总量控制和取水许可制度的结合问题。流域调度部门应督促省、自治区调度部门根据流域用水计划做好取水口
    年度用水计划;通过取水口的年审工作监督取水口用水计划的落实情况;根据分水总量指标,严格审批新改扩建项目的取水许可预申请和取水许可申请。(3)分水方案的进一步完善问题。一是制定符合流域水资源变化规律的动态分水方案;二是考虑将流域地下水资源纳入分水方案, 建立地下水可开采总量控制制度;三是研究跨流域跨地区调水后分水方案的调整问题。
    再分配机制
    水资源利用变化性较强, 初始分配之后自然有再分配问题,也就是水权调整问题。目前的再分配主要依靠行政手段无偿划拨。今后随着初始分配更加明晰化,必然要求引入市场机制。(1)支持并规范省际、省区内的水权转让。例如由于黄委不再审批内蒙古新增用水指标, 内蒙古托克托电厂二期工程转向购买区内的灌溉用水指标。这种通过市场机制转移水权的情况将会越来越多,水行政主管部门应着手研究制定相应的管理办法,规范此类水权转让。(2)引入补偿机制作为流域水市场的初级形式。引入年度水量结算制度,在下一年水量分配和调度预案实施之前, 以上一年水量分配方案为依据进行年度水量结算。超采地区应对超指标水量付出代价,补偿收入定向用于对利益受损地区的事后补偿。随着补偿机制的建立, 可以逐步从事后补偿向事前协商补偿形式过渡。(3)超采问题的一种准市场解决方案。流域水市场的发育需要一个较长过程, 其发展逻辑是从省内市场到流域市场,从补偿机制到交易机制,从短期合约到长期合约。在某些省份的违约超采行为没有解决之前,流域水市场难以形成,可采用一种准市场解决方案。例如根据黄委的规划,到2015年,内蒙古将通过灌区节水改造,将年度用水减少到1987年分配的58.6亿m3 。可以鼓励山东直接向内蒙古进行节水技术投资,缩短内蒙古灌区的灌区节水改造时间,2015年之前内蒙古节余出的水量可以一比一定向抵扣山东的超指标水量,为山东灌区的节水改造赢得时间。
    临时调整机制
    水资源具有年际和年内变化大的特点, 水资源利用还要协调防洪防凌、抗旱排涝、生态和发电等多目标的需要,必须要引入临时调整机制, 以弥补初始分配和再分配机制的不足。(1)建立特殊情况下的取用水量调整和核减运行机制。流域水量调度部门应制订水量调度应急对策预案,加强对水资源危机管理的能力建设和特殊情况下的对策措施,保证紧急用水状态下的供水优先顺序和用水计划的执行。(2)临时调整机制的使用应制度化和程序化。1998年的水量调度办法已规定“水量非常调度期运行机制”。在紧急情况下,可以在征得水利部同意后进入“水量非常调度期”,采取紧急调度措施,不再按照水量分配计划运行。
    表1 流域水资源分配制度框架
    类别 释义
    水资源
    分配制度 初始分配机制 水权的初始分配,包括权利分割体系
    再分配机制 水权的调整和转移途径
    临时调整机制 特殊情况下的水量调整

    现行水资源分配制度有三大明显缺陷:第一,惩罚机制和激励机制很不健全,导致制度体系中的实施机制薄弱;第二,缺乏沟通、参与和协商等形式的利益整合机制;第三,水权再分配只能依靠行政手段,尚没有引入市场机制。
    1.3.4 水量分配的法律制度
    1988年《水法》确立了水量分配制度,2002年颁布实施的新《水法》进一步完善了水量分配制度,并明确规定国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。目前,我国在水资源管理上已经全面实施了取水许可制度,基本上实现了在取用水环节对社会用水的管理。但是,由于长期以来缺乏对行政区域用水总量的明晰和监控,导致一些行政区域之间对水资源进行竞争性开发利用,并由此造成了用水秩序混乱、用水浪费、地下水超采、区域间水事矛盾以及河道断流和水环境恶化等一系列问题。为解决这一问题,《取水许可和水资源费征收管理条例》第十五条明确规定:“批准的水量分配方案或者签订的协议是确定流域与行政区域取水许可总量控制的依据。”因此,水量分配在完善水资源管理制度、强化水资源管理方面作用重大,必须加强贯彻落实。为此,通过制定《水量分配暂行办法》,并于2008年2月1日起正式施行。这项重要的水资源管理制度的颁布实施,标志着我国初始水权分配制度已经基本建立。对更好地指导和规范水量分配工作,具有重要的现实意义。
    《水量分配暂行办法》(下称《办法》)由国家水利部颁布,该《办法》首次对跨行政区域的水量分配原则、机制作了较全面的规定。其宗旨是为了更好地指导和规范水量分配工作。所谓水量分配,就是在统筹考虑生活、生产和生态与环境用水的基础上,将一定量的水资源作为分配对象,向行政区域进行逐级分配,确定行政区域生活、生产的水量份额的过程。水资源以流域为自然单元,一个流域又往往包括多个不同的行政区域。每个行政区域的发展都有水资源需求,而水资源总量是有限的,因此必须以流域为单元,通过水量分配,将水资源在流域内的行政区域之间进行科学、合理的配置。
    《水量分配暂行办法》主要规定了流域内水量分配主体、程序、责任、监督等几方面的情况。水利部已经确定在“十一五”期间基本完成国家确定的重要江河、湖泊和其他跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊的水量分配方案,逐步完成其他江河、湖泊的水量分配方案。各省、自治区、直辖市要将流域分配的水量份额逐级分解,建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取用水总量控制指标体系。
    《水量分配暂行办法》规定,水量分配应当遵循公平和公正的原则,妥善处理上下游、左右岸的用水关系,协调地表水与地下水、河道内与河道外用水,统筹安排生活、生产、生态与环境用水,建立科学论证、民主协商和行政决策相结合的分配机制。
    水量分配不能只顾眼前,还要顾及长远发展需求。办法规定,为满足未来发展用水需求和国家重大发展战略用水需求,根据流域或者行政区域的水资源条件,水量分配方案制订机关可以与有关行政区域人民政府协商预留一定的水量份额;预留水量份额尚未分配前,可以将其相应的水量合理分配到年度水量分配方案和调度计划中。这样既不会对正常情况下的用水产生额外限制,同时在政府需要动用预留水量份额的情况下,可以保障用水户原有取用水额度的稳定性和用水权利,也为未来发展提供水资源空间。
    2.塔里木河流域“四源一干”地表水及水权分配方案
    2.1塔里木河流域水资源利用特点
    塔里木河流域是我国最大的内陆河流域,由于人类活动和气候变化的影响,车尔臣河、克里雅河、迪那河、喀什噶尔河、开都一孔雀河、渭干河相继与干流失去地表水力联系。目前,干流有地表水力联系的只有和田河、叶尔羌河、阿克苏河3条源流。此外,从1976年起孔雀河通过扬水站从博斯腾湖扬水经库塔干渠向塔里木河下游灌区输水,形成现在塔里木河“四源一干”的格局。在“四源一干”中,干流自身不产流,四源流多年平均河川径流量256.7×108 m3(从国外流人57.3×108 m3,地表水资源量为199.4×108 m3)。其中:阿克苏河流域95.33×108 m3,叶尔羌河流域68.4l×108 m3,和田河流域45.04×108 m3,开都河一孔雀河流域40.75×108 m3。“四源一干”地下水资源量120.18×108 m3 ,扣除和地表水重复计算量,地下水天然补给量仅l8.15×10108 m3,地下水可开采量71.24×108 m3。
    2.2水资源开发利用中存在的主要问题
    目前塔里木河流域开发治理中存在的主要问题归纳起来是五个不平衡,即:水土不平衡、水量不平衡、水沙不平衡、水盐不平衡、生态不平衡,主要表现在:
      (1)源流无控制工程,水资源不能调节。灌区大量开荒,自用水量急剧增加。水土不平衡、春季干旱严重,地下水开发利用少,节水工作力度不够,水资源开发利用低,从而导致源流汇入干流水量逐年减少。据统计1957-l995年三源流多年平均来水量平均年增加2000万立方米,而三源流灌区用水量也平均年增加5000万立方米,使汇入干流首阿拉尔站的水量平均年减少3000万立方米,阿拉尔站的径流量由五十年代的49.35亿立方米减少到九十年代的42.33亿立方米,减少了17.5%。
      (2)干流肖夹克至台特马湖(全长1321公里〉
      ----上游段(肖夹克至英巴扎,距离495公里)
      此河段系游荡型河段,存在的主要问题是:防洪紧张、水毁严重;排水无序、水质污染;毁林开荒、过量引水;工程无控制、无计划引水致使近年来上游引水量剧增,上游引水量占干流总引水量的比例由五十年代的30%增加到现在的50%以上。高矿化度排盐水排入使塔里木河自一条淡水河变成了咸水河。除8月份以外,其它月份水质均严重超标,含盐量高达6g/L以上。
      ----中游段(英巴扎至怡拉全长398公里)
      此河段为弯曲型河段。此段的主要问题是:洞道淤积,洪水浸溢;引水口和抽水泵站密布,海子、洼地众多;乱扒乱堵、乱开口子,水量浪费严重;春季干旱,夏季过量引洪;工程无控制,引水无节制。
      目前,此段可段漫溢十分严重,每年有20--30亿立方米水量在这此消耗,平均每公里耗水500万立方米。最严重河段每公里耗水1400万立方米.卫片显示:洪水漫溢面积1992年3000平方公里;1994年5000平方公里;1998、1999年洪水浸溢长度均达到400-500公里。漫溢区主要分布在南岸,漫溢水深60-100厘米,漫溢宽度最多达20公里,一般也有3-5公里,水量在此段大量损耗,进入旁边海子和洼地,汛后又难以回归,导致水量无效损失。
      ----下游段(恰拉至台特马潮,全长428公里)
      主要问题是:水量减少、地下水位下降、河道干涸、河道萎缩、草场退化、胡杨林死亡、灾害性天气增多、沙漠化加剧、下游生态环境劣变。
      由于上中游大量耗水致使到达恰拉断面水量由五十年代的l4.6亿立方米减少到现在的2.5亿立方米:阿拉干地下水位由3~5米,下降到11~13米;下游段胡杨林由五十年代81万亩减少到1995年11万亩,减少70万亩;尘暴、大风天数由1990年9天、17天增加到16天、30天,两大沙漠在靠拢,35年内沙漠化面积增如18.47万亩,大西海子以下320公里河道断流,台将马湖干涸。
      导致上述问题产生的主要原因是:无序引水、无序开发、无控制性工程措施、无权威管理机构和正常引水秩序、无统一的综合治理规划。为解决上述问题,实现塔里木河流域的可持续发展,首要的是进行水资源的优化配置,走节水、高效、可持续发展的道路。
    2.3水权分配的必要性
    2.3.1缓解塔里木河流域严峻的生态问题,保障生态需水
    塔河干流全长1321km,自身不产流,来水由诸源流汇人。受人类活动与气候变化等影响,车尔臣河、克里雅河、迪那河、渭干河等相继中断了对干流的水量补给。目前与塔河干流有地表水联系的仅剩阿克苏河、和田河和叶尔羌河三条源流,孔雀河通过扬水站从博斯腾湖抽水经库塔干渠向塔河下游灌区输水,
    形成了“四源一干”的格局。近几十年来,随着经济的发展和人口的增加,出现了严重地生产用水挤占生态用水,使得塔河流域遇到了严峻的生态问题:大西海子拦河水库以下320km的河道断流、土地沙化加剧、胡杨林面积锐减,台特玛湖干涸等。为改善塔里木河下流绿色走廊生态系统,保障生态需水,进行塔河流域“四源一干”水权分配刻不容缓。
    2.3.2提高塔里木河流域水资源的管理水平
    一直以来对塔里木河流域的管理是各自为政,管理机构繁多,无统一有效管理,致使河流两岸引水口、跑水口逐年增多,从而出现呈呈截流的局面,导致源流、干流上、中游产生大量的低效耗水,下游生产用水告急,生态危机加重。只有明确源流和干流上中下游的水权,赋予塔管局统管流域更大的权利,才能保证塔里木河流域水资源的管理走可持续发展的道路。
    2.3.3增强节水意识,提高水资源的利用率
    以前农业用水是喝“大锅水”,按亩平摊水费,农民普遍采用大水漫灌,水资源浪费严重,出现了“公地悲剧”。进行水权分配后,实行总量控制,以额定灌,给农民传达水资源并非“取之不尽,用之不完”的信号,并按量计费督促农民节水,提高水资源的利用率。
    2.3.4明晰初始水权,减少水事纠纷
    塔河流域处于内陆干旱区,水资源极为缺乏,随着经济发展和人口增加,需供水矛盾加剧,常出现地方与兵团、源流与干流、上中游与下游、生产与生态争水现象。只有明晰初始水权,才能协调这些矛盾,促进流域发展。
    2.4水权分配实施的行政、技术、法律、经济等措施
    当依据一定的原则进行初始水权分配后,还需要配套的管理制度保证其实施,即必须采取相关行政、技术、法律、经济等措施。
     行政措施 建立高效的塔里木河流域水资源统一管理调度运行机制,根据需要尽快建立完善各级水量调度管理机构。 用水实行总量控制原则,区域用水管理实行行政首长负责制,建立行政首长责任追究制度,将落实流域水量分配方案和年度调度计划纳入流域内各级行政首长任期考核目标。 严格按《规划报告》指标控制各流域面积,原则上不准扩大农田灌溉面积,对超出规划灌溉面积指标的部分不予分配水量。
     技术措施 按照正规化、标准化要求,建设“重点突出、布局合理、技术先进、运行可靠”的塔里木河流域水量调度管理系统。 加强流域水文预报监测和用水监测,建立先进的水文自动测报和水文、水资源信息服务系统,提高对水资源动态的监测能力。 按照分步实施、逐步到位的原则,根据批准的水量分配方案和调度管理办法及近期治理工程实施情况,编制年度水量调度预案,加强水量实时调度研究。
     法律措施 严格实行取水许可制度。塔里木河干流河道管理范围内取水和源流区限额以上的取水,由塔管局审批发放取水许可证;源流区限额以内的取水,由各区域水行政主管部门审批发证。塔管局和各区域水行政主管部门审批的取水许可水量之和不得超过经批准的水量分配指标。 建立并逐步完善有关法规和管理办法。尽快修订出台《塔里木河流域水资源管理条例》,制定《〈塔里木河流域水资源管理条例〉实施细则》等有关流域水资源管理、项目建设管理、项目资金管理等配套水法规。
     经济措施 依据《中华人民共和国水法》、自治区人民政府关于征收水资源费的有关规定和自治区《关于塔里木河干流区水利工程供水价格有关问题的通知》(新计价费[2003]110号),在塔里木河干流全面开征水资源费和水费。 对流域
     各地州及兵团(师)超出水量分配方案和水量调度计划的用水,实行累进加价收费制度。 积极稳妥地进行经济社会发展布局和产业结构调整,在经济发展中要充分考虑得当。
    2.5分配建议
    调水沿线各地由于历史原因,水资源的开发利用程度和利用量均不相同,人口、资源、经济、社会发展等影响因素存在一定的不对称性和差异,因此要依据公平(包括人均公平、地区公平)、效率、经济发展和生态环境目标等准则,从资源、经济、环境、生态等方面对影响水量分配的各个因素进行具体分析,并根据基于模糊一致矩阵和层次分析法的综合优选方法的始水权分配模型,按照“尊重历史、重视现实、权利均等、确保生态”的原则,把塔河水资源量在阿克苏河流域、和田河流域、叶尔羌河流域、开孔河流域、干流五个流域内进行合理分配,据此建立塔里木河流域水量分配层次结构,如图1

     

     

     

     

     

     

     


    图1 塔里木河流域水量分配层次结构

     

    影响塔里木河流域水量分配的指标体系共分两个层次,第一层有3个指标,包括生活、生态和生产三个方面。各个指标中又有不同的二层分指标。指标有定量的,也有定性的。各个指标值详见表2

    表2影响水量分配的各项指标值
    阿克苏
    河流域 和田河
    流域 叶尔羌
    河流域 开孔河
    流域 干流
    生活用水 人口数量(万) 124 118 207 112 22
    人口增长 一般 较快 快 很快 较慢
    生活水利用系数 0.72 0.78 0.75 0.8 0.66
    生态用水 天然植被需水(亿m3) 16.7 17.2 24.7 14.8 37.6
    土地盐碱化 较为严重 较为严重 一般 一般 严重
    河流断流 一般 严重 严重 轻微 很严重
    水质污染 1, 2, 3类上游好,下游差 一般 一般 较好 较差
    生产用水 GDP(万元) 529108 269984 55227 1344000 123200
    单位GDP耗水量 10.43 12.24 13.55 4. 15 21.86
    人均GDP(元) 4267 2288 2668 12000 5600
    工业水利用系数 0.68 0.66 0.72 0.76 0.62
    农业水利用系数 0.48 0.46 0.4 0.48 0.26
    灌溉面积(万亩) 514.53 208.47 651.47 240 132.07

    由以上结果可以得出,阿克苏河流域和叶尔羌河流域分配结果是合理的;而和田河流域和开孔河流域的水量分配均超过了多年平均来水量,需要对和田河流域、开孔河流域的水量进行二次调整,虑到和田河流域人口较多,开孔河流域的巴音郭楞州经济发达,需水量也较多,参照现状向干流输水量,由和田河向干流输送水量8亿m3,开孔河向干流输送水量为3亿m3, 此时和田河流域实际水权为34.7亿m3,开孔河实际水权为33.8亿m3,干流水量为54.75亿m3。优化水量分配结果见表3。

    表3优化水量分配 单位:亿m3
    流域 阿克苏河流域 和田河流域 叶尔羌河流域 开孔河流域 干流
    水量 47.37 34.7 58.77 33.8 54.75

    2.6水权分配

    2.6.1原则
    根据塔里木河流域水资源利用特点,首先,按照绿洲国民经济发展(含绿洲内生态用水)和河道下游天然生态用水需求划分水权,明确生态用水权;其次,国民经济各部门用水再按流域内两大用水户地方和兵团划分水权。具体分配原则如下:
    1)生态环境与经济社会协调发展,源流与干流、地方与兵团、上中下游统筹兼顾。
    2)以确保《规划报告》规定的源流向塔河干流供水指标和干流下游大西海子下泄水量指标为前提,合理控制源流和干流上中游经济用水。采取节水与增水相结合的方式,以节水为主,合理开发地下水,将各源流的区间耗水量以及干流引水量控制在规定的水量分配指标以内。
    3)下泄水量和区间耗水量都随来水量变化丰增枯减。
    4)尊重现状。现状用水是多种因素、多方利益主体博弈的结果,我们应该尊重现状用水,以现状用水为基础进行水资源配置,这将会增加流域各地区水资源分配的可操作性。
    5) 保障生态系统用水。保障生态系统用水,是实现水资源可持续利用的重要基础。要充分考虑水资源的制约条件,优化配置资源,科学合理安排不同产业、部门和地区用水,特别是要适当增加和优先保证生态系统保护和改善用水。
    6) 流域统一分配原则。由于水资源的流动性和上下游水体的连续性,水资源的初始分配应以流域为单位统一进行分配。政府拥有初始分配水资源的权利,可以根据某一河流多年的来水记录和流域内各地区各行业的用水情况等制定流域的供用水规划和行业用水定额,并据此把流域水资源总量分配给各地区的用水户。
    水权分配方案,还应考虑如下原则:
    1) 分水优先原则。
    由于水是人类生存必需的一种生活资料,在初始分配时,人类的基本生活用水必须优先保证。一般情况下,首先要满足城市生活用水、农村人畜用水,针对干旱区的生态实际情况,政府要预留出一部分生态和环境水权,专门用于生态环境目的。然后依次是农业灌溉用水、工业用水等。各地区应综合考虑当地的社会发展情况和经济产业结构,根据实际情况因地制宜,具体确定分水顺序。
    2) 公平与效率兼顾、公平优先的原则。
    水资源属于国家和全民所有,每个人都有用水的权利。作为确定初始水权的水资源配置,必须充分体现公平性的原则,在满足公平性的前提下,应把水资源优先配置到经济效益好的地区。有效性是针对能够保证经济、环境和社会协调发展的综合利用效益而言的。经济上有效的资源分配,是资源利用的边际效益在用水各部门中都相等,以获取最大的社会效益。
    3)留有余量原则
    由于不同地区经济发展程度各异,需水发生时段不同,人口的增长和异地迁移会产生新的对水资源的基本需求。流域水资源配置在考虑生态系统需水的前提下,水资源配置还要适当留有余地,中央政府保留这部分预留资源的水权,不能分光吃净。
    4)可持续性发展原则
    可持续发展的实质是一定时空范围内人口、资源、环境和经济的协调与永续发展。水资源的可持续利用原则要求对水的开发利用要有一定限度,必须保持在它的承载力之内,以维持自然生态系统的更新能力和永续利用。在西北内陆干早区水资源的开发利用过程中,必须注意保护生态环境,与自然协调共存,并以水资源的可持续利用来保证社会经济的可持续发展。
    5)基于民主协商原则下的水权分配。建立一种协商机制,在流域初始水权分配中协调各方的利益冲突,在互谅互让的情况下,达到认同,实现水资源利用的综合平衡是一项不可或缺的工作。考虑塔里木河流域初始水权分配的复杂性,应将协商工作划分为两个层次,即一级协商和二级协商,以联席会议形式召开会议。一级协商主要负责解决流域初始水权分配方案准备工作阶段需要协调、讨论的内容;二级协商则负责解决流域初始水权分配方案制定阶段需要商议解决的问题。
    6)抗旱水量调度必须坚持按照“先生活、后生产,先节水、后调度,先地表、后地下,先重点、后一般”的原则,重点保证城乡居民生活用水,优先保证重点部门和重要工业用水,合理安排一般农业、工业和生态环境用水;坚持局部利益服从全局利益。
    2.6.2水权分配方案
    塔里木河流域源流与干流的水权划分,主要采取自下而上的分配形式,即:首先按生态供水保证率P为50%确定干流基本需水方案,主要依据《塔里木河流域近期综合治理规划》,近期2005年阿拉尔断面的地表来水量多年平均应达到46.5亿m3 ,计入开都一孔雀河的4.5亿m3,塔里木河干流水量合计为51.0亿m3 。源流内生态用水和国民经济各部门及各业水权, 则是在源流获得的水权中进行二次分配。塔河干流上中下游的水权划分,主要采取自上而下的分配形式,即: 以四源流近期多年平均向塔河下泄水量51.0亿m3 ,下游大西海子断案, 合理划分干流上中下游生态和国民经济各部门及各业水权。同时,为了进一步加强水权管理和水资源调度运行的可操作性,在以上水权分配基本方案的基础上,根据源流天然来水的丰枯变化情况,并按照供水保证率的设计原理,进一步科学合理地研究制订丰增、枯减的水权分配方案,详见表4。

    表4 塔里木河源流与干流不同来水频率水权分配方案 单位:亿m3
    来水频率 阿克苏河 和田河 叶尔羌河 开-孔河
    塔河水权 塔河水
    权总量
    河道
    来水 源流
    水权 塔河
    水权 河道
    来水 源流
    水权 塔河
    水权 河道
    来水 源流
    水权 塔河
    水权
    25% 88.49 46.46 42.03 50.00 24.42 15.51 84.19 73.14 5.58 4.50 67.62
    50% 80.60 46.40 34.20 42.70 24.16 9.29 72.79 64.54 3.30 4.50 51.00
    75% 72.51 46.10 26.41 36.10 20.83 6.39 65.06 62.43 0.00 4.50 37.30
    90% 66.78 41.56 25.22 31.00 20.68 2.02 58.47 58.47 0.00 4.50 31.74
    注:和田河源流水权未含其干流生态用水

    2.6.3天然生态水权分配
    以1998年为现状水平年,在多年平均来水条件下,到2005年,塔里木河干流阿拉尔断面来水量达到46.5亿m3,开都一孔雀河注入塔河下游的水量应由2.5亿m3增加到4.5亿m3,塔里木河干流总水量达到51.0亿m3 。并要求大西海子断面下泄水量3.5亿m3。水最终流到台特玛湖。使塔里木河干流上中游林草植被得到有效保护和恢复。下游生态环境得到改善。根据和田河流域、阿克苏河流域、叶尔羌河流域和开都一孔雀河流域的生态需水量估箅,四源流本区内的生态需用水量合计为73.4亿m3 。四源流近期应向塔里木河下泄的水量为51.0亿m3,其中,用于干流生态37.6亿m3 (不含1.6亿m3 的重复水量),用于国民经济发展13.4亿m3 (其中1.2亿m3 用于石油工业)。因此,近期“四源一干”生态总需水量为ll1.0亿m3,占四源流水资源总量的42.7%(见表5)。

     

     

     

     


    表5“四源一干”河流天然生态水权分配 单位:亿m3

    流域 流域内生态
    用水量 下泄干流
    水量 干流生态用水量 “四源一干”生态总用水量 占“四源流”水资源总量的比例(%) 流域内生态用水量
    阿克苏河 16.7 34.2 26.2 42.9 46.7 天然植被面积62.9万hm2,需水16.7亿m3
    叶尔羌河 24.7 3.3 2.5 27.2 34.8 天然植被面积64.4万hm2,需水18.0亿m3;下游15.9万hm2的胡杨林需水6.7亿m3
    和田河 17.2 9.0 6.9 24.1 50.9 草地植被面积30.4万hm2,需水8.0亿m3;下游河岸天然荒漠林需水9.2亿m3
    开—孔河 14.8 4.5 2.0 16.8 39.5 博湖生态需水14.0亿m3;孔雀河天然林草约4.9万hm2,需水0.8亿m3
    合计 73.4 51.0 37.6 111.0 42.7

    3.项目区尉犁县水权分配机制研究
    尉犁县域内有宜农可垦地 352 万亩,林地 255 万亩,草原 1556 万亩。形成以棉花为主,畜牧业、林果业为辅的农业产业格局。农业是县域内水资源的第一消费需求大户,用水占全县用水总量的70%以上。因此项目区尉犁县水权分配只调查了农业的水权分配情况。
    3.1农业用水水权概念
    3.1.1农业用水特点
    尉犁县是个农业大县,其农用用水有如下几个特点:①灌溉用水比重大,灌溉用水占全县用水总量的7O%以上。②时令性强,高度集中在3~5月③季节性缺水,3~5月灌溉季节来水量仅占全年径流量的10%左右,极易造成春旱。春灌期属于拔苗季节,但因是该年的第一次灌溉,土壤水含量少,作物需水大,但此时温度不高,冰雪溶水不多,加上当地处干旱区,降雨补给少,居多因素导致了春灌期严重缺水④取水量与该地水资源量关系不大。因尉犁县是客水县,无地表水,只有少量地下水,但地下水在农业用水中的比例很小。
    3.1.2农业用水水权
    农业用水水权是水权的一个重要组成部分,是指为了农业灌溉的需要而取水的权利,是在生产水权中的再分。农用水水权就是农业水资源运动中发生的权利关系范畴。按照水资源具有流动性的自然规律和所有权与使用权分离的原则,农业水权实质上是对一定量的水资源在一定时间段内的使用权。
    3.2农业用水水权制度及缺陷
    3.2.1农业用水水权现状
    当前的农用水水权制度沿袭了社会主义公有制和计划管理体制,即所有权上水资源属于国家所有,管理上为政府
    行政计划、统一调控。实质上是一种公共水权制度,隶属于大陆法系,即国家通过立法的形式,将水权的归属、权利及义务等要素加以具体界定。它以水资源公共所有为核心特征,以行政计划和统一调控为主要管理模式,具体包含以下5个基本原则。
     充分考虑历史和现状用水;
     坚持公平、公正;
     兼顾各乡村的利益;
     坚持节约用水;
     统筹考虑生活、生产和生态用水。
    3.2.2农业用水水价
    价格是调节供需的杠杆。尉犁县农业水价为7.85分/立方米,仅占供水成本的5O%~6O% ,低廉的水价造成了一定的水资源浪费,同时一些农用水利设施没有足够的水费保证及时的维修和建设。但是作为农业用水的直接利益关系人—— 农民,是低收人群体,而且农民对于传统的水权观念已经根深蒂固。和水资源关系密切的农产品是低附加值的商品,水价直接影响到农业产出和农民收入。因此,政府对于农用水水价调整一直保持非常谨慎的态度,国家正在考虑将来农业灌溉靠水费来运行,但实施起来很困难。像前段时间在陕西,因为水价太高,很多农民不灌溉了,影响了农业产量,降低了农民收人。因此国家对农业用水有一些相应的特殊政策。
    3.2.3缺陷
    (1)所有权主体虚化。《水法》明确规定国家拥有水资源的所有权,但是国家是一个虚化的范畴,,具体执行所有权时往往是国务院委托地方政府来行使的。所有权的下放导致地方政府成了实际的所有者和使用者,极容易导致农村水资源管理的无序性、随意性、区域垄断性和不平衡性,也容易产生地区间因水资源使用引发的矛盾和纠纷。
    (2)使用权主体模糊。中国农村水资源的使用主体是农村集体经济组织,而实际生活中往往是村长或村支书代表农村集体经济组织来统一行使水的管理权,实质上使用权集中在村干部少数人的手中,没有落实到具体每个农民。
    (3)水权不可转让,欠缺水权交易市场体系。《取水许可制度实施办法》第26条和第3O条规定:“取水许可证不得转让。取水期满,取水许可证自行失效。”“转让取水许可证的,由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证、没收非法所得。”在没有市场机制的情况下,政府对水资源的管理和干预虽然在一定程度上实现了水资源的公平分配,但是却不利于用水结构的调整和水资源的优化配置。
    (4)水价偏低。水价严重偏低,脱离商品价值,既不能反映商品水的价值,又不能体现供求关系,更不利于节约用水。水价偏低的主要原因在于水价构成因素不合理,农民承受能力脆弱等。
    (5)缺乏生态补偿机制。塔河流域的第一目标是改善生态环境,保证大西海子水库每年下泄生态水量3.5亿m3。为完成这一任务,应激励有很大节水潜能的农业进行滴、喷、膜上灌溉之类的节水工程。问题的关键是谁支付节水工程的费用,对农民而言,当节水工程的费用超过节水效益时农民的节水积极性将打打折扣。为此,需对农民制定有激励作用的补偿机制,激励农民节水,保障生态需水。
    3.3水权分配的现实基础
    3.3.1 农业灌溉用水现状
    2003年10月1日-2004年9月30日,巴州塔里木河灌区限额用水指标为2.63亿m3, 实际引水量为2.66亿m3,尉犁县灌区农业限额用水量为2.50亿m3,实际农业用水量为2.47亿m3。1994年孔雀河给尉犁县的灌溉定额是2.1亿m3,按每年减少10%的定额,至2008年只有1.67亿m3。塔河干流以1998年为现状水平年制定初始分水量,从2001年开始实行塔河流域节水工程后,供水定额逐年减少,到2008年的分水指标是2.5亿m3。2007年实际毛灌溉较上年降低17立方米/亩,降低到724 m3/亩。灌溉次数较上年增加1.2次/亩,达到6次/亩。
    2008年尉犁县的农业灌溉定额是378 m3/亩,但实际用水是714 m3/亩。和分配初始水量时相比,耕地面积增加了20%,分配的水量少了24%左右。为满足灌溉用水,采取了棉花加压滴灌、修建防渗渠和打机电井抗旱。县人民政府投资28万元委托新疆地质工程勘察院编制了尉犁县地下水资源开发利用规划,要求在开发利用地下水时,严格遵循规划,合理开采,严格执行取水许可制度。尉犁县地下水可开采量为9330万m3,目前实际开采量为3000万m3。
    存在的问题:
    (1)灌溉定额不科学。尉犁县各灌区所有作物用统一的灌溉定额,但各灌区节水技术水平不一,各类作物需水量也不一样,若用统一的灌溉定额,造成实际需水量核算不精确。
    (2)农业产业结构比较单一。尉犁县已形成以棉花为龙头的“粮、棉、肉、果”四大支柱产业。2008年全县播种面积68万亩,其中棉花58万亩、香梨7万亩、蔬菜300亩、小麦和玉米200亩左右。
    (3)农业用水效率低,棉田现基本采用传统的漫灌方式灌溉,2008年58万亩的种植面积里只有35万亩是加压滴灌。2008年全县渠系水利用系数为0.52。
    (4)一些干部和群众的水法制意识淡薄。个别单位在用水管理方面缺乏大局意识,水利管理工作不到位,浪费水的现象仍然比较严重。随意挖口或设立抽水机引水的现象还存在。
    (5)一些单位和个人,受经济利益的驱动,还在开荒扩大灌溉面积。近几年由于受棉花价格的驱动, 尉犁县恢复了大量的弃耕地,开垦了一些荒地,农业用水急剧增加,水资源供需矛盾日显突出。如中游尉犁县境内,一个体户在塔里木河上的英巴扎大桥附近盲目毁林开荒2000亩,结果是:由于水引不过来,庄稼没有种成,使2000亩胡杨林地变成了裸地。

    3.3.2“供水到户”的灌溉管理模式

    根据尉犁县的平均灌溉水平,考虑历史用水量,以亩定水量,即巴州水行政主管部门按灌溉面积给尉犁县分配水量。执行用水总量控制和定额灌溉。做到以水定地、水土平衡,坚决不给荒地供水。但每种作物的灌溉定额是一样的,在总量控制的基础上,用水户可在不同作物间自行调节。尉犁县灌区在实践中形成了“供水到户”的管理模式,有“水管单位+灌区用水户”、“水管单位+灌区农民用水合作组织(农民用水协会)”两种表现形式 (供水流程图如图2,括号内为行使水量分配的部门)

     

    图2 “供水到户”的灌溉管理供水流程图
    水管单位+灌区用水户管理模式,也称“直供到户”模式。其基本方式是,灌区县国有水管单位,在供水过程中取消乡、村两极管理,水管单位直接与灌区广大用水农户见面,实施“量水、配水、收费、建帐”的“供水到户”管理工作。由于供需直接见面,使得水管单位工作量大增;由于量水到户的需要,灌区配水计量点由原来的支渠口下移至斗渠以下,用水管理延伸至田间地头,但水管单位的水费仍按支渠口核算的水价结算,加之现行水价远未达到成本,水管单位让利于农民而自身负担加重。
    水管单位+灌区农民用水合作组织管理模式的基本方式是,灌区县国有水管单位,负责支渠以上水利工程的维修、养护、供水和运行管理;灌区斗渠以下灌溉工程的维护、灌溉、运行管理,由灌区农民用水合作组织实施民主自治管理。目前,灌区农民用水合作组织的主要形式是灌区参与式农民用水协会组织。农民用水协会是以某一灌溉区域为范围,由农民自愿组织起来的自我管理、自我服务的农村专业灌溉管理组织,属于具有法人资格、实行自主经营、独立核算、非营利的民间社团组织。水管单位与灌区农民用水合作组织之间发生业务往来,两者是一种供需、服务、指导、监督关系,最终由灌区农民用水合作组织实施“量水、配水、收费、建帐”的“供水到户”管理工作。这种管理模式是对国有水利工程和灌区灌溉工程的运行管理实施明晰产权、明确管理主体、发挥工程效益、推进灌溉良性运行的重要体现。

    3.3.3枯水年水权分配方案
    目前,塔河干流来水比往年偏少,冬春灌比往年缺水已成定局。按丰增枯减原则,根据来水预报按比例分水,并在年初签定用水协议。1987年核定孔雀河向尉犁县供水2.1亿m3灌溉44万亩耕地,但最近几年持续干旱,今年是最干旱的,博斯腾湖水位下降,为完成塔河下游生态需水任务, 孔雀河和塔河干流实际向尉犁县供水量都没有达到定额指标。尉犁县分水额每年减少30%左右,至2008年孔雀河分配的水量是1.67亿m3,塔河干流分配的水量是2.5亿m3。
    为鼓励开采地下水抗旱,对自筹资金打机电井的用水户暂不收取农业水费;对政府出资打机电井所开采的地下水,抽到干、支渠与河水一起统一进行水权分配。
    3.3.4“参与式”灌溉管理的农民用水协会
    近年来,许多地方在总结过去基层群众管水组织改革成功经验和学习借鉴国外先进用水管理方法的基础上,试点并推广农民用水户参与灌溉管理,在增强农民民主管理意识、密切供用水双方的关系、改善田间工程管理和维护状况、改进田间灌排服务水平、促进节约用水、提高水费收取率、减轻农民不合理负担、降低农业生产成本、保证农民增收等方面取得了明显成效,也探索出了很多好的经验。实践证明,推进农民用水户协会的发展和改革,深受地方政府、灌区管理单位和农民的欢迎。
    2003 年在兴平乡达西村和希尼尔镇巴西额孜村建成了两处农民用水者协会,经过一段时间的运行,建立健全了各项规章制度,运行情况良好,为尉犁县农民用水者协会的推广工作打下了坚实的基础。从 2004 年开始,尉犁县就着手全县农民用水者协会组建的各项准备工作,严格按照章程组建协会,经过水利部门的不断宣传和动员,目前全县共在各灌区建立了25个农民用水者协会。
    农民用水者协会使用精确的量测水技术,有规范的财务管理制度,流量登记本、用水预算表、收费登记帐册公开、公正,不仅提高了分水量水的工作效率和准确度,而且保证了用水量的准确统计和水费收支的公开性、合理性,得到了用水户的一致赞同。同时将水量分配到田间地头,根据灌溉作物的种植结构、灌溉面积,将水量核算到各用水户,使用水户的节水意识普遍增强和提高。农民用水者协会组建以来,使农民群众能直接参与灌溉管理,大大增强了农民的主人翁意识和责任,农民自筹资金修建基础水利设施,把灌区水利工程当作自己的工程,把灌溉看作自己的事业,增加了协会农民对供水工程维护的自觉性,从过去被动的单纯的劳动变为主动投劳投资,从过去的人为破坏水利工程设施,变为群众主动维护水利工程,使工程状况大大改善,灌溉秩序明显好转。农民群众用上了放心水、明白水,水管工作得到灌区群众的大力支持。
    与达西村农民用水协会交流并仔细询问运行情况及效果,了解到,农民用水协会的建立起码有五点好处:①增强了商品观念,提高了节水意识。协会运行后,明晰了各用水户的用水指标,建立了定额管理、总量控制、节约归己。灌溉前,全村制定好用水先后顺序,依计划使用,先远后近防止跑冒滴漏。②减少用水矛盾,促进和谐用水。协会自组建以来,通过规范运作,充分发挥民主管理的职能,用水户以主人翁身份参与管理,民主决策,民主监督,按章自我约束,自我调处水事。协会之间按照水事协商规约,协商沟通,达成共识,协商解决,用水矛盾和水事纠纷得到了遏制。解决了以往用水期间你争我抢的矛盾,促进邻里关系和谐。③实行水务公开,减轻农民负担。用水户参与灌溉管理,做到水量、灌水时间、灌水面积三公开,配水到户,收费到户,供需见面,减少水费收缴的中间环节,杜绝了水费搭车现象,减轻了群众负担。④解决了灌溉工程的管护问题,降低了用水成本。过去重建轻管或建后无管的现象比较普遍,尽管在工程验收时是都明确“谁使用谁管理”的要求,但其正落实到位,还是在用水者协会建立运行之后。因为,维修的资金也来自群众,协会在掌管使用中必须精打细算,把每一分钱都用在刀刃上。管护责任进一步明确化,落到实处。基础水利设施的修建工作有保障后,提高了水的利用率,降低了亩灌溉量,节约了用水成本。⑤改善了水费征收环境,提高了水费收缴率。过去征收水费中间环节多,“搭车”现象严重,个别村社、户与户之间面积不平衡,导致受益不均、水费收缴不公平,群众意见很大,造成水费收缴困难。用水户参与管理后,协会开票收费到户,推行水务公开,接受监督,提高了水事的透明度。用水户算的是清楚帐,交的是明白钱,克服了“吃大锅饭”、“喝大锅水”的弊病,改善了水费征收环境,杜绝了“搭车”现象,提高了水费的收缴率。

    3.4水权分配及管理工作的建议
    (1) 灌溉定额按作物类型分配,不可一概而论。精确计算每种作物每个灌水阶段的需水量,实际可供水量。合理开采地下水或协调调水解决缺水量问题。
    (2) 做好农田基础水利设施建设和节水工程改。以节水增效、盐碱地改良、低产田改造为主攻方向,积极推广波涌灌溉、蓄水灌溉等高新节水灌溉技术,做好干、支、农、斗渠和水库的防渗、维修、清淤等工作。
    (3) 把灌区改造与用水管理体制改革结合起来,大力推进以农民用水合作组织为主要形式的农民用水自治管理模式。没有成立农民用水者协会的县(市),应尽快成立。已建立的应充分发挥作用,维护农民的根本利益。
    (4) 做好各水库的冬季蓄水工作。提前动员、提前宣传。广泛发动群众,全力做好抗旱自救工作,及时调整冬春灌的灌溉方式,采取必要的节水措施,如新开荒不供水、退出低产田、杜绝大水漫灌、降低灌溉定额等。集中力量做好棉花一水、二水的供水服务和灌溉管理工作。
    (5)协调调水,缓解旱情。如2004年为缓解尉犁县灌区、塔里木垦区农业旱情,7月中旬-8月初,塔管局领导紧急协调巴州、农二师从博湖调水1400余万m3,一定程度上缓解了两灌区的农业旱情。积极鼓励灌区群众自筹资金打井抽取地下水灌溉,进行抗旱自救。
    (6) 加强灌区量水设施研发。量水到户和按方收费,是灌区“供水到户”管理模式的重要内容之一,量水技术设施在实行“供水到户”工作中具有重要的作用,结合灌区已有的量水方法进行技术创新,为灌区推行“供水到户”管理模式提供较强的技术支持。
    (7)加强灌溉信息化管理技术研发。为适应“供水到户”管理工作,以计算机信息化、网络化等技术手段加快灌区信息化建设步伐,通过灌溉管理信息平台处理、分析和传送数据,逐步取消电话、传真传送等人工方式,实现灌区信息化管理。灌区信息管理内容包括:灌溉年报、灌溉进度和水库蓄水旬报;灌区用水计划、作物需水量、水土平衡分析;灌溉制度分析;供水分析;水价计算分析;水利工程养护维修档案;水库信息数据库以及信息汇总计算传送等。
    4.结论
    西北干旱内陆河流域生态系统具有固有的脆弱性, 流域生态安全是国家生态安全的重要环节; 水资源的量、质、时空分布以及开发利用方式、强度显著影响着绿洲生态系统的演化方向, 决定着绿洲人类生存环境的总体质量和动态。在流域初始水权分配中必须从流域生态安全出发, 对流域的生态用水给予高度重视并切实保障。
    河流水系具有典型的系统特征,水资源宏观配置是经济社会发展的系统性体现。流域初始水权分配是自然系统和经济社会系统的协调与耦合,必须体现“人与自然和谐相处”的理念。初始水权分配需要自然科学与社会科学知识的联合运用,要遵循客观规律,同时分配中要充分体现政府的宏观调控作用。
    塔里木河流域水权分配必须牢固树立科学发展观,以科学发展观为指导,统筹考虑生产、生活和生态用水,源流与干流用水,上中游与下游用水及地方与兵团用水的关系,体现水资源利用的效率和公平原则,实现经济社会“全面、协调和可持续发展”。
    建议今后塔里木河流域水权分配引入市场机制,在初始水权分配的基础上通过水权市场进行二次分配即水权的转让,通过微观层面的市场的基础性作用,再和政府的宏观调控作用相结合,实现水资源的优化配置。


     


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    作者: 来源: 发布时间:2010年12月14日