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    水权水资源分配机制与管理培训

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    项目简介
    水权水资源分配机制与管理培训项目由UNDP和新疆遥感中心等单位合作建立,项目为期1年,总投资2.9万美元,旨在通过调查研究、远程教育、专家讲座、经验交流、板报宣传等形式的培训活动,把国内外成功的技术、经验和管理模式介绍进来,为塔里木河干流管理者、农民自主协会和农户开展水权水资源分配机制与管理方面的培训工作,增强农户的水资源合理利用意识,提高农户的高效节水农业的生产能力。
    Project Profile
    “Training Scheme of Water rights, Water resources Assignment and Management Mechanism” is formulated by UNDP and Xinjiang Remote Sensing Centre together with total investment is 29,000 US, during 1-year period. By making through a series of including strategic research, multi-level training and community based participation, demonstration engineering and dissemination; it aims at introducing the winning technology, experience and management system to the farmer, starting the training of water rights, water resources assignment and management mechanism to governors, farmer independent association and farmer in Tarim River Basin, raising their abilities of water-saving agriculture and strengthening their awareness of sustainable water resources use.
    前言
    本培训项目主要根据两个示范区所面临的水资源利用现状,在流域各级政府和农民自主协会的大力支持下,旨在建立以政府、科研单位与农民自主协会三为一体的技术推广与培训机制。并组织专家根据当地农户实际需求编写《水权水资源分配机制与管理》培训教程及相关辅导资料,发放给当地农户。通过多种形式的干旱区水资源合理利用和管理的培训提升整个流域农户的科学用水的素质和节水型农业生产的能力,增强他们合理利用水资源意识,使他们积极参与到干旱、半干旱地区流域,水资源管理与生态恢复示范区的建设中来,为塔里木流域干流地区的水资源合理开发和管理以及当地脆弱的生态环境恢复发挥了巨大的作用。

     

     

     

     

     

    Preface
    Based on the situation of water resources utilization in this two demonstration area, this project aimed at building a technical popularization and training mechanism that integrated the government, research institute and farmer independent association. And we organized the experts to compile training materials named “Water rights, Water resources Assignment and Management Mechanism”, and provided them to the local peasant through the association. These training can raise the entire watershed peasant's qualities of scientific water use and abilities of water-saving agriculture, their awareness of sustainable water resources use, and played an important role in the development and management of water resources as well as the restoration of fragile ecosystem in Tarim River Basin.

     

     

     

     

    1.1立项依据
    根据UNDP“干旱、半干旱地区流域,水资源管理与生态恢复示范区建设” 项目任务二“能力建设”的要求,开展水权水资源分配机制与管理培训。新疆塔里木河是典型的干旱,半干旱地区内陆河,蜿蜒千里的塔里木河在塔里木盆地广袤寂寥的沙漠戈壁间串起了无数绿洲,养育着数百万各族群众。在上世纪中叶以来半个多世纪的过度垦殖中,塔里木河流域生态状况严重恶化,成为中国西部、乃至全世界都具有典型意义的水资源匮乏型生态退化区。因此,其干流水资源生态环境的全面恢复和综合治理工作是一项复杂而长期的系统工程,需要干流沿岸的广大各族农户具备一定的水权分配、水资源管理知识和高效利用的技能,能积极配合参与到项目的具体实施中,为塔里木河流域,水资源管理与生态恢复示范区建设提供人力和智力支持和保证。
    1.2研究方法
    (1)开展实地调研工作
    组织项目相关人员赶赴巴音郭楞蒙古自治州尉犁县进行实地考
    察,通过到各级政府行政部门(新疆维吾尔自治区塔里木河流域管理局、尉犁县政府、尉犁县水利局、尉犁县农业局、尉犁县国土资源局、尉犁县广电局、妇联、尉犁县农业技术推广中心、尉犁县水管局兴平水管所、新平乡乡政府、兴平乡达西村村委会和统其克村村委会等),两个农民自主协会(达西村农民自主水权分配协会和统其克村农民自主生态农业发展与管理协会),以及两个示范区(达西村和统其克村)进行深入的调查和研究工作。
    (2)编写教材
    根据实地调研情况,掌握当地示范区农户的实际农业生产水平和
    迫切的技术需求,组织新疆遥感中心的专家拟定生态农业的培训计划,制定培训大纲,编写《水权水资源分配机制与管理培训教程》的培训教程(见附录)。
    (3)开展内容丰富,形式多样的培训课程
    在实地调研的基础上,根据示范区不同特点,开展不同层次的项
    目区农户的能力建设工作,对于流域管理者和掌握一定先进技术的农业示范户,专门组织他们到新疆农业大学,参加中国科学院新疆生态与地理所和新疆农业大学联合举行的关于水资源管理和高效节水技术的集中培训,提高流域管理者的水资源管理综合能力,激发示范户的和辐射带动能力,开创以户带户的水资源利用和管理的知识和技能普及形式。
    同时,发挥新疆农业广播电视学校尉犁县分校——达西村教学
    点、兴平乡农牧民文化技术学校达西村分校、达西村农村党员干部现代远程教育终端站点和统其克村党员干部现代远程教育终端站点的优势,依据“远程教育终端接收点各项制度”,由专人负责节目的接收和整理,通过播放科技电教片的形式对全体农户定期的远程教育培训(包括水法、水土保护发、水权管理、节水灌溉等方面),提高全体农户的法制和科技素质。
    充分利用村广播、板报、横幅、张贴挂图等方式进行科技普及,
    并且利用冬季农闲时期,邀请州、县农业专家及技术人员对全体农户进行水权分配、水资源管理和高标节水灌溉技术等科技普及和推广活动,免费发放科普书籍、手册,帮助村民提高科学文化素质、综合节水农业生产能力和增强合理利用水资源的意识。
    1.3资金使用明细
    本项目的资金使用情况严格遵守“水权水资源分配机制与管理的
    培训任务书”制订的2.9万(美元)预算,其中“资料收集与文献检索工作”花费0.4美元,“实验区实地调研工作”花费0.6美元,“专题讲座与技术培训”花费0.7美元,“组织人员进行教材编写和专家评审”花费0.7美元,“教材印刷出版以及现场发放的技术资料”花费0.5美元。
    1.4结论
    通过开展水权水资源分配机制与管理培训提升整个流域管理者和农户的综合能力水平,增强了他们的环保意识,使他们积极参与到干旱、半干旱地区流域,水资源管理与生态恢复示范区的建设中来,为塔里木流域干流地区的水资源合理开发和管理以及当地脆弱的生态环境恢复发挥了巨大的作用。

    附1. 水权水资源分配机制与管理培训总结
    1. 节水灌溉专业培训
    培训时间:2008年3月
    参加人数:1000余人次(其中妇女占50%,少数民族占85%)
    培训地点:新疆农业大学
    组织达西村的党员干部以及技术能手到新疆农业大学,参加新疆遥感中心和新疆农业大学联合举行的为期45天的封闭培训,主要是关于高效节水滴灌的集中培训和田间实地观摩操作。在培训中先后邀请新疆遥感中心的专家进行水资源利用方面的专业知识讲座,以及新疆农业大学的农学专家传授高标准节水灌溉等先进技术,并向学员发放精心编写的《水权水资源分配机制与管理培训教程》及辅导资料,使受训者能够较系统地掌握高效节水理论知识培训,成为项目实施的技术骨干。
    2. 水资源综合利用分期就地培训
    培训时间:2008年4月-2008年7月
    参加人数:1000余人次(其中妇女占55%,少数民族占75%)
    培训地点:达西村
    聘请新疆遥感中心节水灌溉,水资源管理等方面的专家,在当地农民自主用水协会的支持下,对于参与项目实施的大多数农户分期就地开展水权分配,水资源管理和高效节水滴灌方面的科普讲座和技术培训,总培训时数为30天,使他们掌握基本水法、水权分配的知识以及水资源高效专业技能,有助于在示范区广泛推广节水农业进程。
    附2.《水权水资源分配机制与管理培训教程》
    1.水权的基本理论
    1.1水权的定义
    我国现行法律上并未对水权进行明确的规定,因此,研究者常常根据实际需要对水权进行解释与权利范围的界定。《水利百科全书》对水权的定义是“部门或个人对于地表水、地下水的所有权、使用权”。姜文来认为,水权是指水资源稀缺条件下人们有关水资源的权利的总和(包括自己或他人受益或受损的权利),其最终可以归结为水资源的所有权、经营权和使用权。水利部前部长汪恕诚在《水权管理与节水型社会》一文中称水权包括所有权、使用权、经营权、转让权等。目前,我国大多数学者认为水权是由多个权利组成的权利束,即水权是包括水资源的所有权、经营权和使用权在内的三种权利的总和。
    1.2水权的构成
    水资源的所有权、经营权和使用权是构成水权的三项基本权利,其权属主体分别为国家、企业和消费者。这三项权利彼此间虽相互联系,但实质上却相互分离。
    1.2.1所有权
    水资源的所有权是指对水资源的占有、使用、收益和处分的权利。有关资源的所有权问题,我国宪法第九条明确规定:“ 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。我国《水法》对水资源的所有权问题也进行了明确规定。《水法》第三条规定:“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。《水法》的这一规定表明,水资源的所有权属国家所有,水资源所有权的主体是单一的,其他任何单位或个人都不享有对水资源的所有权。
    1.2.2使用权
    水资源的使用权是从所有权中派生并分离出来的一项权利,是水资源所有权国家所有,亦即全民所有的具体体现。换句话说,落实使用权是实现所有权的重要方式之一,所不同的是使用权一旦从所有权中分离出来,其权属主体便发生了变化,既不是国家,也不是全民,而是具体的消费者。因此,水资源的使用权与每个消费者休戚相关,也是老百姓、各行各业和各级政府所共同关注的。然而,在实践中,由于水资源的特殊性,作为个体或群体消费者,通常都不能或难以直接使用水资源,而需要靠专门从事供水的企业为其提供服务,也就是说,在水资源的国家所有权和消费者的使用权之间还存在一个水资源的经营权问题。
    1.2.3经营权
      水资源的经营权是架在所有权与使用权之间的一座“桥梁”,通过这座“桥梁”,抽象的国家所有权就被部分转化为具体的消费者使用权。现实中,经营权的权属主体通常是开发和经营水资源的企业,包括从事水资源的开发(建水库、打井)、输送(渠、涵)、加工(净水厂)和配水(管网)等活动的企业或其它机构,在市场经济条件下,这些机构的性质都应该是经营性的。水资源的经营权包括三层涵义:一是对水资源的开发权,二是对水资源开发设施的使用权,三是出售商品水的权利。当然,在多数情况下,从事水经营的企业还同时拥有对开发设施的所有权,但应当注意的是企业并不拥有对水资源的所有权。
    1.3水权的特性
    水权与一般的资产产权不同,具有明显的特征,主要表现在以下几个方面:
    1.3.1水权现实非排他性
    我国宪法规定,水资源归国家或集体所有,这样导致了水权二元结构的存在。从法律层面上来看,法律约束的水权具有无限的排他性,但从实践上来看,水权具有非排他性,这是水权特征之一。我国现行的水权管理体制存在许多问题,理论上水权归国家或集体所有,实质上归部门或者地方所有,导致水资源优化配置障碍重重。我们以黄河为例,尽管成立了黄河水利委员会代理水利部行使权利,并且在黄河水管理上发挥了积极的作用,但水资源开发利用各自为政的现象没有从根本上得到改观。“水从门前过,不用白不用,多用比少用好”等观念长期驱动人们的用水行为,大量引水无疑加剧了黄河断流,引起更大的生态环境问题。国家水资源拥有的产权流于形式,水权强排他性在现实上转化为非排他性。
    1.3.2水权分离性
    根据我国的实际情况,水资源的所有权、经营权和使用权存在着严重的分离,这是由我国特有的水资源管理体制所决定的。在现行的法律框架下,水资源所有权归国家或集体所有,这是非常明确的,但综观水资源开发利用全过程,国家总是自觉地或不自觉地将水资源的经营权委授给地方或部门,而地方或部门本身也不是水资源的使用者,而是通过一定的方式转移给最终使用者。水资源的所有者、经营者和使用者相分离,导致水权的非完整性。
    1.3.3水权的外部性
    水资源资产具有明显的外部性,既有积极的外部经济性(效益),也有消极的损失。我们以流域为例,如果上游过多地利用水资源,就可能导致下游水资源可利用量的减少,甚至江河的干涸,给下游带来一定的损失。同样,在某一地区修建大型水库,由于改善了局部地区的小气候,可能给周边地区带来额外的效益,如增加旅游人数,为当地提供一定的就业机会等。
    1.3.4水权交易的不平衡性
    水权交易的不平衡性是市场经济发育未完善的结果,其在交易过程中,可能引发水权相关者的利益受到损失,缺乏补偿性导致交易不平衡;政府拥有水资源产权,他们是权利的拥有者,容易受到腐败或者垄断的影响,也对交易的平衡性产生影响。
    2.初始水权
    初始水权是关于水资源运用的过去和未来的明晰、确认的一种管理。其主要的内容是关于初始水权的界定问题,是水权制度的基础和先决条件,必须在建立水权制度的初期加以解决。初始水权的界定应坚持尊重历史、维持现状、微观协商调整的原则。优先权设定、时间位序的确定以及水权水量和水质的设定是初始水权的主要内容。
    水资源的特殊性要求水权的初始分配不仅是一个效率问题,更是一个公平的问题。为了保证社会公平,水权的初始分配必须考虑人类生存的基本需要以及原使用者的权利。政府组织根据某一流域的历史水文资料以及该流域的降水量,扣除为了维护生态环境和水资源的再生所必要的蓄水量,然后根据当地国民经济发展和居民生活的需要,核算各业需用的水量,并确定从流域的取水量,这即为水权的初始分配。对于剩余的水权量可以采用拍卖的方式出售给价格高的竞标者。
    2.1初始水权的界定问题
    目前我国的水资源管理正处在从取水许可制度向水权制度过渡的阶段。取水许可制度以行政管理为主,并没有明显的水权界定,因此,初始水权的界定成为水权制度的基础和先决条件,应在建立水权初期加以解决,对历史和现状用水明确界定,授予相应的水权,从而纳入水权管理体系。
    2.1.1初始水权的界定原则
    尊重历史
    是指在初始水权界定时要尊重用水的历史,主要有两层含义:首先是要尊重取水许可制度的成果,初始水权的界定不要另起炉灶,而是要坚持现有水权许可为主要依据,避免给现有用水者造成不必要的混乱和新的用水纠纷;其次是要尊重历史上的用水习惯,如《水法》规定的“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水”,又比如,沿河流方或区域的但未纳入灌区管理的河滩地等小块农田的灌溉用水等,这实际上也是对现有用水户已有权利的保护。
    维持现状
    初始水权的界定要面对众多历史背景复杂的过去和现在的用水情况,界定本身就是一件很复杂的事情。因此,进行初始水权界定时需要坚持维持现状的原则,这样可以避免产生诸多不必要的纠纷,也有利于保护大多数用水户的权益。
    微观协商调整
    在尊重历史、维持现状的原则和条件下,初始水权界定可以对局部范围内的极少数现有用水情况中的不太合理、且用水涉及的利益各方对调整意见较为统一的,加以适当的调整。
    2.2.1初始水权界定的参数
    优先权的设定
    《水法》规定:“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。但是,家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”其中,有关“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水”的规定,实质上意味着对河岸权一定程度的默许和认可。
    初始水权优先权的确定应坚持尊重历史、维持现状、局部微调的原则,以先占优先权为主,兼顾河岸权,适当考虑用水的目的加以确定。对于水资源丰富且不会发生用水矛盾的流域或灌区,完全可以采取以取水许可授予时间为主设立先占优先权;反之,对于水资源相对紧缺、枯水期会发生用水冲突的流域或灌区,特别是针对个别用水总量超过实际供应量的区域,应在不同的取水保证率条件下,明确界定优先级别,对于过度用水或是超采的区域,要降低保证率加以限制。
    初始水权界定的时间位序
    对于水资源丰富且不会发生用水矛盾的流域或灌区,完全可以采取以取水许可授予时间为主设立先占优先权,即以所界定的时间为准;对于水资源相对紧缺、枯水期会发生用水冲突的流域或灌区,初始水权相互间的位序可用取水保证率划分。
    初始水权量的确定
    这个问题需要明确设计取水能力、取水许可指标、实际用水量之间的关系。以往的情况是设计取水能力是在工程的建设之初,经有关水利管理部门批准而确定的,其目的和依据主要是取水量。因此它不能成为初始水量确定的根据,而应当根据实际情况加以区别对待。
    原因一是取水量的指标是一个平均量,而实际的用水量则有丰水年、枯水年和平水年之分。正常情况下,实际用水量的多年平均一般小于或接近取水许可量;二是由于我国取水许可制度对取用水量的管理控制得不够严格,个别实际用水量明显小于取水许可量,这时,应本着适度紧缩和合理用水的原则,以实际用水量来确定初始水权。
    初始水权水质的界定
    初始水权水质的界定,是实现水资源水量水质统一管理的标志,也是明晰水权所必不可少的一项内容。不同的水质,其使用的价值是不同的。如I类水,通常为自然状态下的洁净水,甚至可以直接饮用;Ⅱ类水,可以直接进入自来水厂;III类水,已属于轻微污染,需要经处理后方可进入自来水厂;Ⅳ类水,属于工业用水以及人体非直接的用水;V类水,一般用于灌溉。可见,水权的质量与其财产价值密切相关,必须加以明确界定。在实际工作中,不应该局限于目前国家的五类水标准,可在此基础上结合当地实际情况,针对本地的水质和应用需求情况,做出更为细致的界定。
    2.2初始水权界定对象及程序
    2.2.1界定对象
    原则上讲,初始水权的界定对象是指现有实际存在的所有用水户。但在实际中有这样的情形,即在历史上曾用水,但现时暂停引用水,以及在建工程项目但还没有开始引用水的项目。这方面我国尚未明确。国外的做法如美国,用水户连续5年不用水就全部或部分丧失;我国台湾地区水利法规定,申请人水权取得后,连续停用2年的,经主管机关查明公告后即丧失,对于历史上曾用水,但已连续一定年限不用水的初始水权申请,不予认可,可要求其重新申请水权。
    2.2.2界定程序
    2.2.2.1提出初始水权界定的申请
    初始水权界定的目的关键是要进一步明晰过去用水人的用水权益,因此,初始水权界定应该详尽、明晰。初始水权的申请通常包括以下内容:
     需要界定引水项目工程的定性情况。
     有关工程的用水历史和相关的背景资料。
     有关的河流流量、现在引用水量等基本资料。
     申请引水量的计算书。
     关于现在引用水设施不全或给防洪可能带来的影响的分析数据。
     有关政府机构的取水许可等必要的授权文件。
    2.2.2.2水权管理机构对初始水权进行审查
    水管机构的审查应分为实质审查和形式审查两类。实质审查主要是针对引水量(包括水量、水质、流量过程等)与所管理的总水量的关系以及现用水对防洪、生态环境等公共利益的影响。形式审查,则是在实质性审查的基础上所进行的文件文书的处理方式。
    2.2.2.3初始水权的公示
    水权的公示内容主要有:申请人姓名、申请用水的目的、用水地点、引用水量、用水结构设施情况、申请人的相关申请内容以及水管机构审查核定水权的结果及原因等。
    公示目的主要在于通知所有与此初始水权利益相关的其他初始水权申请人,监督和协调水权界定,增加透明度。
    2.2.2.4初始水权的授予
    当初始水权经公示一定时期无异议,或提出异议已解决的情况下,水权管理机构即可授予初始水权界定申请人相应的初始水权。
    3.水权的转让
    3.1水权转让的基本原则
    3.1.1水资源可持续利用的原则
    水权转让既要尊重水的自然属性和客观规律,又要尊重水的商品属性和价值规律,适应经济社会发展对水的需求,统筹兼顾生活、生产、生态用水,以流域为单元,全面协调地表水、地下水、上下游、左右岸、干支流、水量与水质、开发利用和节约保护的关系,充分发挥水资源的综合功能,实现水资源的可持续利用。
    3.1.2 政府调控和市场机制相结合的原则
    水资源属国家所有,水资源所有权由国务院代表国家行使,国家对水资源实行统一管理和宏观调控,各级政府及其水行政主管部门依法对水资源实行管理。充分发挥市场在水资源配置中的作用,建立政府调控和市场调节相结合的水资源配置机制。
    3.1.3 公平和效率相结合的原则
    在确保粮食安全、稳定农业发展的前提下,为适应国家经济布局和产业结构调整的要求,推动水资源向低污染、高效率产业转移。水权转让必须首先满足城乡居民生活用水,充分考虑生态系统的基本用水,水权由农业向其他行业转让必须保障农业用水的基本要求。水权转让要有利于建立节水防污型社会,防止片面追求经济利益。
    3.1.4 产权明晰的原则
    水权转让以明晰水资源使用权为前提,所转让的水权必须依法取得。水权转让是权利和义务的转移,受让方在取得权利的同时,必须承担相应义务。
    3.1.5 公平、公正、公开的原则
    要尊重水权转让双方的意愿,以自愿为前提进行民主协商,充分考虑各方利益,并及时向社会公开水权转让的相关事项。
    3.1.6 有偿转让和合理补偿的原则。
    水权转让双方主体平等,应遵循市场交易的基本准则,合理确定双方的经济利益。因转让对第三方造成损失或影响的必须给予合理的经济补偿。

    3.2水权转让的限制范围
     取用水总量超过本流域或本行政区域水资源可利用量的,除国家有特殊
    规定的,不得向本流域或本行政区域以外的用水户转让。
     在地下水限采区的地下水取水户不得将水权转让。
     为生态环境分配的水权不得转让。
     对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让。
     不得向国家限制发展的产业用水户转让。
    3.3水权转让的转让费
    运用市场机制,合理确定水权转让费是进行水权转让的基础。水权转让费应在水行政主管部门或流域管理机构引导下,各方平等协商确定。
    水权转让费是指所转让水权的价格和相关补偿。水权转让费的确定应考虑相关工程的建设、更新改造和运行维护,提高供水保障率的成本补偿,生态环境和第三方利益的补偿,转让年限,供水工程水价以及相关费用等多种因素,其最低限额不低于对占用的等量水源和相关工程设施进行等效替代的费用。水权转让费由受让方承担。
    3.4水权转让的年限
    水行政主管部门或流域管理机构要根据水资源管理和配置的要求,综合考虑与水权转让相关的水工程使用年限和需水项目的使用年限,兼顾供求双方利益,对水权转让的年限提出要求,并依据取水许可管理的有关规定,进行审查复核。
    3.5水权转让的监督管理
    水行政主管部门或流域管理机构应对水权转让进行引导、服务、管理和监督,积极向社会提供信息,组织进行可行性研究和相关论证,对转让双方达成的协议及时向社会公示。对涉及公共利益、生态环境或第三方利益的,水行政主管部门或流域管理机构应当向社会公告并举行听证。对有多个受让申请的转让,水行政主管部门或流域管理机构可组织招标、拍卖等形式。
    灌区的基层组织、农民用水户协会和农民用水户间的水交易,在征得上一级管理组织同意后,可简化程序实施。
    4.水权制度建设框架
    水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权,明确政府之间、政府和用水户之间以及用水户之间的权、责、利关系的规则,是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。水权制度体系由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权流转制度三部分内容组成。建立水权制度的目的,就是要通过划分各经济主体对水资源的使用权限,允许各经济主体之间进行水资源产权交易,以提高水资源使用效率,节约社会成本。水权制度是现代水管理的基本制度,涉及水资源管理和开发利用的方方面面,内容广泛。在现有的法律法规中,已有许多规定涉及水权制度,其中部分规定需要在新的历史条件下进行调整,而水权制度体系中更多的内容尚待作明确规定。
    4.1水权制度建设的基本原则
    可持续利用原则
    建立健全水权制度,必须坚持有利于水资源可持续利用的原则。要将水量和水质统一纳入到水权的规范之中,同时还要考虑代际间水资源分配的平衡和生态要求。水权是涉水权利和义务的统一,要以水资源承载力和水环境承载力作为水权配置的约束条件,利用流转机制促进水资源的优化配置和高效利用,加大政府对水资源管理和水环境保护的责任。
    统一管理、监督的原则
    建立健全水权制度,必须贯彻水资源统一管理、监督的原则。实施科学的水权管理的前提是水资源统一管理。水资源统一管理必须坚持流域管理与行政区域管理相结合、水量与水质管理相结合、水资源管理与水资源开发利用工作相分离的原则。
    优化配置原则
    建立健全水权制度,必须坚持水资源优化配置的原则。要按照总量控制和定额管理双控制的要求配置水资源。根据区域行业定额、人口经济布局和发展规划、生态环境状况及发展目标预定区域用水总量,在以流域为单元对水资源可配置量和水环境状况进行综合平衡后,最终确定区域用水总量。区域根据区域总量控制的要求按照用水次序和行业用水定额通过取水许可制度的实施对取用水户进行水权的分配。各地在进行水权分配时要留有余地,考虑救灾、医疗、公共安全以及其他突发事件的用水要求和地区经济社会发展的潜在要求。国家可根据经济社会发展要求对区域用水总量进行宏观调配,区域也要根据技术经济发展状况和当地可利用水量,及时调整行业用水定额。国家还要建立水权流转制度,促进水资源的优化配置。
    权、责、义统一的原则
    建立健全水权制度,必须清晰界定政府的权力和责任以及用水户的权利和义务,并作到统一。权利和义务的统一是国家通过水权配置,实现用水权利社会化成功与否的前提,也是水权流转成功与否的前提。
    公平与效率的原则
    建立健全水权制度,公平和效率既是出发点,也是归属。在水权配置过程中,充分考虑不同地区、不同人群生存和发展的平等用水权,并充分考虑经济社会和生态环境的用水需求。合理确定行业用水定额、确定用水优先次序、确定紧急状态下的用水保障措施和保障次序。与水资源有偿使用制度相衔接,水权必须有偿获得,并通过流转,优化水资源配置,提高水资源的效用。
    政府调控与市场机制相结合的原则
    建立健全水权制度,既要保证政府调控作用,防止市场失效,又要发挥市场机制的作用,提高配置效率。
    4.2水权制度建设的主要内容
    4.2.1水资源所有权制度
    水法明确规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”国务院是水资源所有权的代表,代表国家对水资源行使占有、使用、收益和处分的权利。
    水资源所有权制度建设必须坚持国家对水资源实行宏观调控的原则,突出国家的管理职责。主要内容包括如下几个方面。
    水资源统一管理制度
    明确国家对水资源实行统一管理的内涵。制定国家对水资源实行总量控制和定额管理的管理办法。
    水资源规划制度
    水资源规划是水资源配置、保护、管理和开发利用的基础。编制水资源开发利用近期和中长期规划,流域综合规划和水资源规划、水中长期供求规划、水资源配置方案、水功能区划、河流水量分配方案、旱情紧急情况下的水量调度预案等,建立编制水资源配置方案和河流水量分配方案的管理制度。
    流域水资源分配的协商机制
    包括中央政府调控,流域内各省(直辖市、自治区)政府参加的协商制度。
    水资源价值核算制度
    包括对水资源的经济、环境和生态价值进行评估的制度,对水资源的调查评价,对水资源可利用量估算,对水资源演变情势分析等制度。
    水资源管理体制
    规范水资源的国家宏观管理体制、流域管理体制和区域水管理体制,规范水资源配置统一决策、监管的体制和机制。
    4.2.2水资源使用权制度
    根据水法的有关规定,建立水权分配机制、对各类水使用权分配的规范以及水量分配方案。根据水法对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度规定,确定各类用水户的合理用水量,为分配水权奠定基础。水权分配首先要遵循优先原则,保障人的基本生活用水,优先权的确定要根据社会、经济发展和水情变化而有所变化,同时在不同地区要根据当地特殊需要,确定优先次序。
    要做到科学、合理分配水权,必须建立两套指标,即水资源的宏观控制指标和微观定额体系。根据全国、各流域和各行政区域的水资源量和可利用量确定控制指标,通过定额核定区域用水总量,在综合平衡的基础上,制定水资源宏观控制指标,对各省级区域进行水量分配。各行政区域再按管理权限向下一级行政区域分配水量。根据水权理论和经济发展制定分行业、分地区的万元国内生产总值用水定额指标体系,以逐步接近国际平均水平为总目标,加强管理,完善法制,建设节水防污型社会。通过建立微观定额体系,制定出各行政区域的行业生产用水和生活用水定额,并以各行各业的用水定额为主要依据核算用水总量,在充分考虑区域水资源量以及区域经济发展和生态环境情况的基础上,科学地进行水量分配。
    水资源使用权制度主要包括以下内容。
    4.2.2.1水权分配
    (1) 建立流域水资源分配机制,制定分配原则,明确分配的条件、机制和程序。重点工作是研究区域水资源额度的界定,包括水资源量的配置额度和水环境容量的配置额度。
    (2) 建立用水总量宏观控制指标体系。对各省级区域进行水量分配,进而再向下一级行政区域分配水量,流域机构和区域负责向用水户配置水资源。区域配置的水资源总量不超过区域宏观控制指标,流域内各区域配置的水资源总量不超过流域可配置总量。
    (3) 建立用水定额指标体系。合理确定各类用水户的用水量,为向社会用水户分配水权奠定基础。制定各行政区域的行业生产用水和生活用水定额,并以各行各业的用水定额为主要依据核算用水总量,依据宏观控制指标,科学地进行水量分配。
    (4) 建立水权的登记及管理制度。对用水户的初始水权进行登记和确认,保证初始水权的基本稳定,并对初始水权的调整、流转和终止进行规范。
    (5) 制定水权分配的协商制度。建立利益相关者利益表达如听证等机制,实现政府调控和用水户参与相结合的水权分配的协商制度。
    (6) 建立对各类水使用权分配的规范。建立和完善水能、水温、水体、水面及水运使用权的配置制度,建立健全相关监管制度,规范利用市场机制进行配置的行为。
    (7) 完善大型用水户和公共取水权的配水机制。建立配水方案制定、调整以及相关用水户参与的相关制度。
    (8) 建立公共事业用水管理制度,保障救灾、医疗、公共安全以及涉及卫生、生态、环境等突发事件的公共用水。
    (9) 建立生态用水管理制度,强化生态用水的管理,充分考虑生态环境用水的需求。
    (10) 制定干旱期动态配水管理制度、紧急状态用水调度制度。规定特殊条件下水量分配办法,对特殊条件和年份(如干旱年)各类用水水量进行调整和分配。
    4.2.2.2 取水管理
    按照2006年1月24日国务院第123次常务会议通过,自2006年4月15日起施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》,制定取水许可监督管理办法。对取得取水许可的单位和个人进行监督管理,包括对水的使用目的、水质等方面的监督管理;制定取水权终止管理规定,明确规定取水权的使用期限和终止时间;修订地方水资源费的征收和管理实施办法,进一步规范水资源费的征收和管理。
    4.2.2.3水资源和水环境保护
    建立水权制度的核心之一是提高用水效率和效益、有效保护水资源。应尽快完善水资源节约和保护制度,建设节水防污型社会。
    (1)制定全国节约用水管理法律法规,建立节水型社会指标体系。
    (2)保护水环境,加强提高水环境承载能力的制度建设。完善环境影响评价制度、水功能区划管理及保护制度,建立并实施生态用水和河道基流保障制度以及区域水环境容量分配制度。
    (3)完善控制排污的制度。依据有关法律法规,建立和完善排污浓度控制与总量控制相结合的制度、边界断面水质监测制度、入河排污口管理制度、污染事件责任追究制度、污染限期治理制度、排污行为现场检查制度以及其他各项排污管理制度。
    (4)完善地下水管理及保护制度。为保护地下水资源,要充分考虑代际公平原则,不能破坏地下水平衡。要完善地下水水位和水质监测、开采总量控制、限采区和禁采区的划定及管理、超采区地下水回补等方面的制度。
    4.2.2.4权利保护
    根据国家有关物权的法律法规,规范政府和用户、用户和用户间的关系,维护国家权益,保护水权拥有者权利。

    4.2.3水权流转制度
    水权流转即水资源使用权的流转,目前主要为取水权的流转。水权流转不是目的,而是利用市场机制对水资源优化配置的经济手段,由于与市场行为有关,它的实施必须有配套的政策法规予以保障。水权流转制度包括水权转让资格审定、水权转让的程序及审批、水权转让的公告制度、水权转让的利益补偿机制以及水市场的监管制度等。影响范围和程度较小的水商品更多地由市场主体自主安排,政府进行市场秩序的监管。
    4.2.3.1水权转让方面
    (1)制定水权转让管理办法。对水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以及对水权转让与其他市场行为关系的规定,包括不同类别水权的范围、转让条件和程序、内容、方式、期限、水权计量方法、水权交易规则和交易价格、审批部门等方面的规定。
    (2)规范水权转让合同文本。统一水权转让合同文本格式和内容。
    (3)建立水权转让协商制度。水权转让是水权持有者之间的一种市场行为,需要建立政府主导下的民主协商机制。政府是水权转让的监管者。
    (4)建立水权转让第三方利益补偿制度。明确水权转让对周边地区、其他用水户及环境等造成的影响进行评估、补偿的办法。
    (5)实行水权转让公告制度。水权转让主体对自己拥有的多余水权进行公告,有利于水权转让的公开、公平和效率的提高,公告制度要规定公告的时间、水量水质、期限、公告方式、转让条件等内容。
    4.2.3.2水市场建设方面
    水市场是通过市场交换取得水权的机制或场所。水市场的建立需要有法律法规的保障。在我国,水市场还是新生事物,需要进一步发展和培育。水市场的发展需要相应的法律、法规和政策的支持、约束和规范。
    (1)国家出台水市场建设指导意见。明确水市场建设、运行和管理的机构,建立水市场运行规则和相关管理、仲裁机制以及包括价格监管等交易行为监管机制。
    (2)探索水银行机制。借鉴国外经验,用银行机制对水权进行市场化配置。探索建立水银行,制定水银行试行办法,通过水银行调蓄、流转水权。


    5.实例研究:塔里木河流域水权分配
    5.1塔里木河流域概况
    塔里木河(以下简称塔河)是我国第一大、世界第二大内陆河流。塔里木河流域是环塔里木盆地的阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河、和田河、开都河~孔雀河(以下简称开—孔河)、迪那河、渭干河与库车河、克里雅河和车尔臣河等九大水系144条河流的总称,流域总面积约为102万km2(国内流域面积约为99.6万km2),其中山地占47%,平原区占20%,沙漠面积占33%。流域多年平均天然径流量398.3亿m3(国外入境水量63亿m3),主要以冰川融雪补给为主,不重复地下水资源量为30.7亿m3,流域水资源总量为429亿m3。流域内有五个地(州)的42个县(市)和生产建设兵团4个师的55个团场。1998年,流域总人口825.7万人,其中少数民族占流域总人口的85%,是以维吾尔族为主体的少数民族聚居区。流域内现有耕地2044万亩,国内生产总值350亿元,是新疆主要的农业区和特色农产品生产基础。
    塔里木河干流,是指从三条源流河阿克苏河、叶尔羌河和和田河的交汇处肖夹克算起至台特玛湖之间的河段,全长1321km,自身不产流。历史上塔里木河流域的九大水系均有水汇入塔里木河干流,后来由于人类活动与气候变化等影响,20世纪40年代以前,车尔臣河、克里雅河、迪那河相继与干流失去地表水联系,40年代以后喀什噶尔河、开都河~孔雀河、渭干河也逐渐脱离干流。目前与塔里木河干流有地表水联系的只有和田河、叶尔羌河和阿克苏河三条源流,孔雀河通过扬水站从博斯腾湖抽水经库塔干渠向塔里木河下游灌区输水,形成“四源一干”的格局,并且水量补给仍呈递减趋势。(图1)“四源一干”的流域面积占流域总面积的25.4%,多年平均年径流量占流域年径流总量的64.4%,对塔里木河的形成、发展与演变起着决定性的作用。塔里木河流域干流区又分为上游河段(从肖夹克至英巴扎距离为495km),中游河段(从英巴扎至恰拉距离为398km)和下游河段(从恰拉至台特玛湖距离为428km)。

    图表 1塔里木河水系示意图
    5.2塔里木河流域水权分配
    对于塔河流域的水资源来说,《水法》明确规定“水资源属国家所有”,也就是说,水资源的所有权非常明确。水权分配是在所有权已经明确界定的前提下规定人们进行经济活动的行为权或责、权、利关系。而模糊的水资源产权,必然导致水资源使用及管理的混乱状况。要实现对塔河流域水资源的有效管理,最好的对策就是以产权制度改革为突破口,对水资源产权进行明确界定,建立合理的产权分配管理模式和“激励相容”的运行管理机制。只有这样,才有可能以较低的投资代价,在利益机制的驱动下,调动各利益团体的投资积极性,对塔河流域进行有效治理和管理。
    目前,在塔河流域的河道上已经建立了足够多的水文观测站,对流域内水资源可以进行全面监测,从而为产权的界定提供了条件;另外,水权分配还可以参照长期的历史监测数据。所以,对塔河流域的水资源来说,在产权的明确界定方面是可以做到的。
    在图2中,上半部分描述了塔河流域目前的实际用水情况,下半部分则是通过建立水权分配方案(这里主要是地表水分配协议)所期望达到的目标。在塔河流域目前的情况下,如何建立地州间的水权分配方案,是整个流域实现水资源有效分配利用的关键和核心,同时也能为各地州内建立类似的水权分配制度奠定基础和积累经验。因此,下文将着重分析地州间的水权分配问题。

    图表 2地表水径流量分配协议预期效果图
    5.2.1塔里木河流域地州间水权的具体分配
    地州间水权分配是塔河流域水资源分配亟待解决的重要问题,也是塔河水管理机制的重要组成部分。它要求根据各地州在社会、经济、环境、资源、人口、能力等方面的差异,先确定一个水权分配的基本原则,然后在该原则的基础上提出一个合理的、适当的水权分配模型和方案。
    5.2.1.1地州间水资源分配的现实情况
    在探讨塔河流域水资源的具体分配之前,需要对其所涉及的基本数据做以下几点说明:
    ①塔河流域水资源分配的主要目标是对全流域的地表水资源进行分配。由于目前地下水开采量较小以及为避免水权分配的复杂性,在水权分配中暂不将地下水纳入。地下水可以采取类似的形式建立开采协议制度;
    ②由于水资源数量随年份的不同而不同,以及统计方面的误差和数据可获得性方面的原因,同时考虑到数据资料配套方面的要求,在水权分配中,本章将选择一个具体的时段/时点来进行分析(比如以1995年的统计数据为准),有些数据可能略显陈旧,有些地方数据可能存在不相符合的现象,这并不影响整个论文的思路和框架;
    ③水权分配本来应该是对地表水资源量的分配,而各地州的水资源量与实际来水量和下泄水量直接相关,本章中的水资源量实际是指该地州的整个耗水量,因此水权分配实际上是对耗水量的分配;
    ④水权分配应针对塔河流域所有的水资源量进行分配,但由于目前塔河流域水资源管理的主要矛盾集中于塔河流域源流、干流上、中、下游之间的水资源分配上,因此本章将主要针对这一主要矛盾进行讨论,分配过程中将考虑各地州未纳入塔河水系的那部分水系的水资源。
    5.2.1.2地州间水权分配原则及模型建立
    地州间水权分配原则——可持续发展准则
    可持续发展已成为当今世界发展的指导战略。根据塔河流域目前的实际情况和国际水资源管理研究发展方向来看,整个塔里木盆地的可持续发展应该作为塔河流域水管理研究的方向和目标。目前,塔河流域出现“上游防洪,下游抗旱”的奇怪现象,其根源在于不适当的塔河水资源管理机制导致水资源利用的极不合理。通过水权分配机制解决好这一长期存在的制约因素,是关系到塔河流域今后能否实现可持续发展的一项刻不容缓的迫切任务,同时是否能够满足可持续发展也是水资源管理机制的一个非常重要的衡量标准。因此,可持续发展准则应当成为塔河流域水资源有效管理尤其是水权分配应当遵循的基本原则。
    塔河流域由于历史原因形成了各地州水资源开发利用程度不同以及人口、资源、经济等影响因素不对称的局面。目前,塔河流域初始水权的分配应当主要根据现实情况,同时考虑历史发展因素,依据可持续发展准则来进行。塔河流域实际水权分配的主要思想可以概括为:“尊重历史,重视现实,权利均等,促进发展,确保生态,实现可持续发展。”“尊重历史,重视现实”,即分配水权的主要依据如人口、GDP、耕地面积等要以既成现实结果为基础,同时考虑各地州历史发展因素的影响。“权利均等,促进发展,确保生态,实现可持续发展”,即塔河流域水资源系统主要受自然、社会和环境等多方面因素的影响,根据目前塔河流域的实际情况,流域水资源可持续管理主要体现在水资源在各地州之间的公平合理分配以及整个流域生态环境与经济发展之间的协调,因此应当主要从人口、经济、资源利用和生态环境等角度出发建立塔河流域地州间可持续发展水权分配准则。
    通过建立可持续发展水权分配准则对塔河初始水权进行分配,力求实现以下几个目标:
    ①整个流域水资源利用的优化,即水资源利用效益的最大化;
    ②全流域生产(尤其主要是农业)的合理布局;
    ③实现全流域的生态环境保护,确保生态环境和可持续发展。
    可持续水权分配模型的建立
    在塔河流域的实际用水系统中,主要包括农业灌溉用水、牧业用水、沙漠绿洲生态用水、人民生活用水和未来工业及石油开发用水等子系统。由于传统的经济评价方法无法对生态环境价值进行量化,而且目前的国民经济核算体系没有考虑到自然资源耗损的折耗和生态环境恶化的损失,也没有真实反映生态环境预防费用和体现环境退化的损失费用,因此要实现塔河流域水资源的优化配置和可持续管理,首先必须建立一套可持续水资源管理指标体系和体现可持续发展准则的水权分配模型,通过水资源利用效益的最优化来对塔河流域初始水权进行分配。
    具体说来:
    ①生活用水水权分配。应按照平均主义思想,对生活用水进行分配。由于人均生活用水消费量数据较难获得,而它主要与人均收入相关,因此在按地区人口分配人均生活用水水权时,应考虑人均收入的影响(权重系数为该地州人均收入与全流域平均人均收入之比)。
    ②生产用水水权分配。可持续发展首先必须着眼于经济发展,而经济发展主要体现在生产用水方面。塔河流域生产用水目前以农牧业灌溉用水为主;其次是工业用水,尤其是石油工业用水;其他行业用水量较小,可暂不考虑。生产用水(农业和工业)水权的分配首先要满足地区之间的公平发展,同时考虑效率指标(水资源利用效率和利用效益)的影响,以促进全流域水资源利用效益的提高。因此,在生产用水水权的分配过程中,农业灌溉水权应根据地区耕地总面积指标进行分配,同时考虑单位用水农业产值指标的影响(以该地州单位用水农业产值与全流域平均单位用水农业产值的比作为耕地总面积的权重);工业用水应根据地区工业产值强度进行分配,主要考虑万元工业产值耗水水平(单位用水工业产值的倒数)的影响(权重系数类似于农业用水)。
    ③生态用水水权分配。可持续发展还必须体现在生态环境保护上。由于塔河下游来水量的减少,沙漠绿洲生态植被开始大范围衰退,沙漠化程度进一步加剧。为了保持塔河流域以至整个南疆塔里木盆地比较好的生态环境,人工林、牧草地和沙漠绿洲植被都应该分配有一定的生态用水水量。本文选取林地和草地面积作为基础在各地州之间对生态用水进行公平合理地分配。
    因此,各地州水权主要由以下几部分组成,即:
    各地州水权=生活用水+生产用水+生态用水=生活用水+农业灌溉用水+工业用水+生态用水。

    图表 3塔河流域可持续水资源管理的评价指标体系
    5.2.1.3地州间初始水权具体分配方案
    根据塔河水资源分配的特殊实际情况以及可持续发展水权分配原则,利用模型,对塔河流域地州间初始水权的具体分配进行分析。
    根据上述可持续发展水权分配准则和具体分配模型,经过初始水权分配模型系数的确定,全流域水权总量的确定和地州间初始水权分配方案四个步骤,可以得出塔河流域地州级的初始水权分配结果,同时制定按比例水权分配方案,由于塔河流域各地州尤其是源流区各地州不可能始终维持固定不变的水量向塔河干流输水,为了更好地避免这种来水量随机性带来的不确定性,水权的分配可以以流域径流量的比例作为水权分配的依据,即实际的塔河流域各地州一级的水权可以定义为对应河段来水径流量的一定比例,在使用水资源时按照引水口处的流量进行测量。这样,就可以制定以耗水量为径流量比例所规定的水权分配方案。
    5.2.2塔里木河流域地州内水权的建立与设置
    5.2.2.1地州内各级水权的分配
    以上讨论了地州间的水权分配方案,按照同样道理,可以在地州内依次逐级向下一级机构分配水权,直至终端用水户。由于用水户协会、团体等更易于确定每个用水户的用水量,建议通过用水户协会、团体等同时分批分组分配水权给多个用水户,有利于减少分配成本及解决矛盾冲突,因此,在水权从流域水权管理机构分配到地州水管机构后,由地州级水管部门将该地州的水权分配到县水管部门,再由县水管部门按乡镇村一级机构进行分配,最后由这些用水户协会、团体或者社区分配给农户。在各级流域水权管理机构向下级分配水权时,应当以过去的历史用水状况作为依据;用水户协会向个体用水户分配水权的准则也应事先由水权委员会制定,实际分配方案可由用水户协会在该原则下制定,并报请上级机构核准。
    必须指出的是,水权分配准则对水权制度的实际运行起着决定性的因素。在制订具体的初始水权分配原则时,还需要考虑其他影响初始水权分配的实际因素,如水资源分布的自然特性(地理、水文特点);现有用水户的利益即水权的优先保证;社会、经济发展方面的需求(宏观、地区生产布局);潜在的替代资源及其开发成本比较;水权分配造成的交易费用大小等。
    5.2.2.2终端用水户水权及其分配原则
    终端用水户水权的具体内容包括:总水量,一年中的引用时间,水量的使用目的,水量灌溉的范围,水权申请者的姓名、地址,有效期,水资源供给来源。在农户使用水资源时,可能由用水户团体、协会组织按照引水闸阀流量或者按引水时数进行测量。根据塔河流域的文化背景和现实条件,终端用水户水权的具体分配原则可由各地州水管部门直接提议,但必须征得塔河管理局和用水户协会、团体的同意。总的说来,终端用水户水权的分配原则主要有:
    ①对原有用水户应当免费授予水权(因为历史原因长期耕种土地,土地的耕种应当暗含了水资源的使用权);
    ②对新的未分配的水权,可以采用公平、公开地方式出售(比如拍卖),或者用作下游生态用水;
    ③对已存在特殊授权(如防洪、发电、航运等)的情况下,应当基于用水户过去历史情况进行特殊处理;
    ④当存在水权分配造成水资源供应量小于实际用水需求量而造成水权重叠时,则需要重新分配登记,按过去的用水历史情况及总供水量/需求的比例系数分配给各个单位(整个水资源分配一般不会存在水资源供应量小于实际用水需求量的情况);
    ⑤水权分配应当稍稍偏向于贫困户,以提供穷人更多的发展权利,同时需要充分调动宣传媒体向贫困用水户大力宣传如何登记水权及其程序,力求所有用水户都能主动重新登记水权;
    ⑥水权的登记应当由当地水管站负责,对每个农户或者其他用水户进行登记后,上报上一级管理机构,地州水管局最终负责该地州内的水权登记情况;
    ⑦在进行农户水权的分配时,可以采取按亩分配的方式(由当地县水管部门或者社区制定一个合理的灌溉定额,由塔河管理局审批)。
    5.3塔里木河流域水资源管理
    5.3.1塔里木河流域水资源管理现状
    长期以来,塔里木河流域一直缺乏统一管理,水资源管理处于分地州的区域管理。自20世纪70年代中期以来,由新疆有关政府部门组织进行的塔里木河流域水土问题的重大研究与考察项目和规划的制定中,根据流域水土资源的开发利用情况和生态环境状况,尤其是塔里木河下游“绿色走廊”的生态环境状况及演变趋势,都提出了流域水资源分地州区域管理的弊病,实施流域水资源统一管理的必要性。特别是在“新疆荒地资源综合评价与合理利用”重点科研项目中,提出了“巩固上游、治理中游、保护下游”的流域综合治理战略方针,可谓是塔里木河流域水资源统一管理和综合治理思想的集中体现。塔里木河流域综合整治的这一方针,已得到了官方的认同和赞同,并在塔里木河流域的规划中得到了充分体现。
    1992年1月,经新疆维吾尔自治区人民政府批准,成立了塔里木河流域管理委员会及塔里木河流域管理局,使塔里木河由区域管理向流域管理迈出了关键的一步。
    1994 年经自治区人民政府批准,根据《中华人民共和国水法》(以下简称水法和《新疆维吾尔自治区实施水法办法》(以下简称实施水法办法) 颁布了《塔里木河流域水政水资源管理暂行规定(试行) 》。这一规定为处理好源流与干流,干流上、中、下游,统筹兼顾、协调发展的关系,处理好水资源的开发与保护、局部与整体、当前与长远利益之间的关系提供了法律基础。很明显90 年代初期,塔里木河流域统一管理制度的建设得到了加强。
    几年来,塔河流域管理机构在水资源管理方面做了大量的工作。在干流内开展水行政执法工作,并负责组织制定干流区域内的水管理行政法规及治水、取水的规章制度;按批准的流域规划要求,监测、督促、实施塔里木河各主要源流向干流输送的水量和水质;组织塔里木河水资源开发利用综合考察工作,协调处理各地州之间、兵团之间、兵地之间的用水矛盾;按自治区及水利厅授权,开展取水登记,实施取水许可制度,并逐步开始在干流区征收水资源费。
    5.3.2塔里木河流域水资源管理的实行
    通过对国外流域管理机构及其管理模式和运行机制,国内流域机构的设与管理机制等和塔里木河流域的特点的综合分析,尤其是在世界银行“塔里木盆地灌溉与环保二期项目”的推动下,1997 年而12月11 日新疆维吾尔自治区八届人大第十三次常务会议审议通过了《新疆维吾尔自治区塔里木流域水资源管理条例》(以下简称条例),开创了我国流域管理立法的先例,对国内流域管理的立法工作具有重要的借鉴作用。条例对流域的范围,水资源的权属,水资源的管理制度,流域管理体制与运行机制,流域管理与区域管理的关系,流域机构与各地州水管理的职权范围,水量分配原则等重大问题进行了明确规定,为实施塔里木河流域水资源统一管理和保护流域的生态环境提供了有利的法律保证。
    1998年8月,根据条例的规定正式成立了塔里木流域水利委员会、执委会、管理局,并通过五年工作计划和水利委员会章程。现行的塔河流域水管理机构体系的基本框架是:自治区人民政府设立塔里木流域水利委员会,负责塔河流域水资源的统一监督管理。委员会由常务委员会(以下简称常委会含执行委员会)及塔里木流域水利委员会管理局(以下简称塔管局)组成。常委会是委员会的决策机构,对塔里木流域水资源开发、利用、保护和管理方面的重大事项进行及时有效的决策。执行委员会是常委会的执行机构,在常委会闭会期间代表常委会行使职权,执行委员会下设办公室,处理日常工作,办公室设在自治区水利厅主管部门,塔管局是委员会的行政、技术职能机构,对常委会负责,同时受水利厅领导。塔管局具体实施常委会的决策,负责开展技术服务工作,负责塔里木流域水资源开发、利用、保护和管理的具体工作,行使河道管理、水工程管理、用水管理、水土保持管理等水行政管理职权。
    1999 年初,下发了《新疆塔里木流域各用水单位年度用水总量定额》,并于2000 年初塔里木河水利委员与流域内各用水单位签订了新年度的用水协议,规定了塔里木河流域用水总量,对各用水单位实行限额用水。超出用水限额者,须按照《条例》予以重罚。塔里木流域水利委员会常委会已召开了4 次会议,就有关问题进行了广泛深入的讨论。很明显,塔里木河流域水资源统一管理开始逐步进入法制化管理的轨道。
    尽管如此,由于条例颁布实施的时间较短,有关配套的实施细则和法规还未制定,因此,有关塔里木流域的水管理的具体方式和措施还有待于根据条例的各项规定进一步完善。由于塔里木流域涉及新疆南疆的5 个地州,区域与流域管理分割,源流与干流,干流上中游与下游水资源的不合理分配,由来已久,短时间内完善全流域的统一管理运行机制,实施有效的水资源的统一管理和合理配置,还有一定的困难,有待进一步加强管理体制和运行机制的建设,以促进塔里木河流域综合治理工程的顺利实施。
    5.3.3塔里木河流域水资源管理系统系统
    水权管理系统主要由以下内容组成:
    (1)为了提高水量调度管理的预见性、目的性、计划性和宏观控制作用,首先应建立上游三源流五个出山口径流控制测站的年、汛期(6 -9月)径流量预报模型,在预知源流来水量的前提下, 根据水权分配方案, 以旬为单位,初拟源流与干流以及干流上中下游的水量分配方案。
    (2)将阿拉尔主控节点输水总目标,分解辐射到源流各主要水量分配控制节点。分级确定各节点水量控制目标, 层层落实节点下泄水量。
    (3)源流和干流在各主要水量分配控制节点的引水量,应以水权分配方案及节水定额管理系统为依据,并随着综合治理项目的实施, 逐年进行核减, 以限额用水, 推动灌区节水,促进其大力提高水的利用效率。进其大力提高水的利用效率。
    (4)限于年、汛期、月水量预报方案信息不足能够定量化的预报因子少, 预报精度将会受到一定影响。因此, 在管理系统中必须建立现实校正及信息反馈机制。
    6.塔里木河流域生态需水量研究
    6.1生态需水量的概述
    6.1.1生态需水量的概念
    生态需水研究,目前未见统一的内涵,对生态需水外延争议还较多。对生态环境脆弱区,生态需水应指维护生态环境不再进一步恶化和逐渐改善所需地表水和地下水资源,对荒漠绿洲来说,生态需水是指对绿洲景观的稳定和发展及绿洲环境质量维持和改变起支撑作用的系统所消耗的水量。干旱地区半干旱地区的生态需水,是指符合生态保护目标且对景观维持及环境状况改善起支撑作用的系统,为维持其平衡所要消耗的水分。在不产流的绿洲区,生态需水量可认为是维持一定规模绿洲所需外区域补给的水量。若补给小于这一水量,将导致绿洲生态退化。如果这一规模是可持续发展的,那么这一生态需水量就是维持该绿洲的最适宜生态需水量。
    6.1.2生态需水量的特点
    生态用水与农作物用水存在较大的不同,主要表现在:
    实际蒸散耗水量小。由于自然植被比较抗旱,大多是不充分灌溉,生物生产量也相对较低,所以对水分的消耗量也相对较小。
    用水弹性较大,不像农作物要求适时适量。
    对水质要求不严。大多数农作物灌溉的水质要求矿化度在1. 0g/L以下最好, 2.0g/L以上就受到影响,3. 0g/L就不能利用。但对生态用水来讲,若矿化度小于3. 0g/L,可灌溉生长良好的乔灌草;矿化度3. 0~6. 0g/L,可用于灌溉生长一般的乔灌草;矿化度6. 0~10. 0g/L的可灌溉生长较差的植被;矿化度大于10. 0g/L的可用于灌溉柽柳等耐盐植物。
    水分有效利用率高。生态用水除了洪水淹灌造成积水蒸发损耗外,大部分是地表水渗漏转化为地下水供植物利用,绝大部分被植物吸收,相对农作物水分利用效率高。
    可有效利用农业上暂难利用的水资源,提高水资源利用效益。生态用水可以利用农业上难以引用的洪水和由水库、渠道、田间渗漏补给的地下水和一部分农田排水。
    可利用埋藏较深的潜水。天然植被,特别是乔灌木根系是随着地下水位下降,根系也向下延伸,柽柳、胡杨都可达10m以下,主要利用的是埋藏较深的地下水。
    6.1.3生影响天然植物生长的主要环境因子
    影响天然植物生长的主要因素是水分和土壤盐分。干旱区干旱少雨,年降水量一般在250mm以下,荒漠地带则在150mm以下,局部地区只有30~40mm,降水不足以维持其生态系统特别是非地带性的中旱生植物组成的系统的正常运转,维持天然绿洲生态系统的水分主要是地下水。土壤盐分对植物生长的影响也与地下水位高低有关。地下水位过高,溶于地下水中的盐分受蒸发的影响在土壤表层聚集,导致盐渍化,不利于植物的生长。地下水位过低,地下水不能通过毛管上升到植物可以吸收利用的程度,导致土壤干化,植物衰败,发生土地荒漠化。因此,在降水稀少情况下,地下水埋深可作为干旱区植被生长的主要环境因子。
    6.2塔里木河流域生态需水量的计算依据
    生态环境保护目标的实现,与所供给的水量密切相关,塔河下游生态环境的改善是生态保护目标的具体体现。为了合理估算保护下游绿色走廊的需水量,可把其分为两大部分,一是维护下游垦区所需水量,二是大西海子以下维护自然植被的需水量。大西海子以下河段自1972 年以来,已断流近30 年,维护和恢复该段天然植被是生态建设的核心。因此,本研究主要对维护大西海子以下自然植被需水量进行估算。
    在塔里木河下游断流区,受河流断流的影响,区域地下水严重亏损,地下水位逐年下降,在没有大气降水的条件下,要恢复区域生态环境,首先必须通过输水工程,恢复区域的地下水,使其达到适宜的水平。研究表明,胡杨、柽柳、芦苇、罗布麻等天然植被,在长期的生态演化过程中,各自形成了对荒漠环境的适应性特征,特别是它们的根系能够汲取土壤中有限的水分而维持生存。而土壤水分与地下水埋深具有密切的关系。通过对植被生长与地下水关系的研究,我们把维持下游生态的合理水位界定在2. 0~4. 0 m ,由于地下水埋深小于2. 0 m 时,土壤强烈积盐;而潜水埋深大于4m 时,停止蒸发,不能增加上层土壤水分含量,植被也难以利用;特别是地下水埋深愈深,植被生长受到胁迫的程度就愈大。 这种对地下水埋深的划分和塔里木河流域大多数植物根系分布深度、生长状况是基本相符的。 由于大西海子以下各段地下水埋深不同,为了方便水量的估算,可以依据大西海子2英苏(用其文阔尔河Q. R 和塔里木河T. R 双河道输水) 、英苏2阿尔干(亦为双河道输水) 及阿尔干2台特玛湖(塔里木河输水) 3 个河段的平均地下水埋深,来估算依靠输水填充多年地下水亏缺的需水量。 我们把地下水位恢复到埋深4m 所需的水量,称地下水位恢复水量。它的估算主要是依据水文学的理论和实验模式进行的。 另外,当地下水位恢复到一定程度之后,为了满足天然植被的正常生长,还需要供给一定的水量,这部分水量称为生态维持水量。 其估算主要是依据不同类型及不同生长状况的植被,在不同自然条件下的蒸腾特性等进行的,同时,也考虑了目前对于生态需水研究的一些实验模式。
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    附3.《水量分配暂行办法》
    水量分配暂行办法
    (2007年12月5日水利部令第32号发布,自2008年2月1日起施行)
    第一条 为实施水量分配,促进水资源优化配置,合理开发、利用和节约、保护水资源,根据《中华人民共和国水法》,制定本办法。
    第二条 水量分配是对水资源可利用总量或者可分配的水量向行政区域进行逐级分配,确定行政区域生活、生产可消耗的水量份额或者取用水水量份额(以下简称水量份额)。
    水资源可利用总量包括地表水资源可利用量和地下水资源可开采量,扣除两者的重复量。地表水资源可利用量是指在保护生态与环境和水资源可持续利用的前提下,通过经济合理、技术可行的措施,在当地地表水资源中可供河道外消耗利用的最大水量;地下水资源可开采量是指在可预见的时期内,通过经济合理、技术可行的措施,在不引起生态与环境恶化的条件下,以凿井的方式从地下含水层中获取的可持续利用的水量。
    可分配的水量是指在水资源开发利用程度已经很高或者水资源丰富的流域和行政区域或者水流条件复杂的河网地区以及其他不适合以水资源可利用总量进行水量分配的流域和行政区域,按照方便管理、利于操作和水资源节约与保护、供需协调的原则,统筹考虑生活、生产和生态与环境用水,确定的用于分配的水量。
    经水量分配确定的行政区域水量份额是实施用水总量控制和定额管理相结合制度的基础。
    第三条 本办法适用于跨省、自治区、直辖市的水量分配和省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配。
    跨省、自治区、直辖市的水量分配是指以流域为单元向省、自治区、直辖市进行的水量分配。省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配是指以省、自治区、直辖市或者地市级行政区域为单元,向下一级行政区域进行的水量分配。
    国际河流(含跨界、边界河流和湖泊)的水量分配不适用本办法。
    第四条 跨省、自治区、直辖市的水量分配方案由水利部所属流域管理机构(以下简称流域管理机构)商有关省、自治区、直辖市人民政府制订,报国务院或者其授权的部门批准。
    省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关地方人民政府制订,报本级人民政府批准。
    经批准的水量分配方案需修改或调整时,应当按照方案制定程序经原批准机关批准。
    第五条 水量分配应当遵循公平和公正的原则,充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史和现状、未来发展的供水能力和用水需求、节水型社会建设的要求,妥善处理上下游、左右岸的用水关系,协调地表水与地下水、河道内与河道外用水,统筹安排生活、生产、生态与环境用水。
    第六条 水量分配应当以水资源综合规划为基础。
    尚未制定水资源综合规划的,可以在进行水资源及其开发利用的调查评价、供需水预测和供需平衡分析的基础上,进行水量分配试点工作。跨省、自治区、直辖市河流的试点方案,经流域管理机构审查,报水利部批准;省、自治区、直辖市境内河流的试点方案,经流域管理机构审核后,由省级水行政主管部门批准。水资源综合规划制定或者本行政区域的水量份额确定后,试点水量分配方案不符合要求的,应当及时进行调整。
    第七条 省、自治区、直辖市人民政府公布的行业用水定额是本行政区域实施水量分配的重要依据。
    流域管理机构在制订流域水量分配方案时,可以结合流域及各行政区域用水实际和经济技术条件,考虑先进合理的用水水平,参考流域内有关省、自治区、直辖市的用水定额标准,经流域综合协调平衡,与有关省、自治区、直辖市人民政府协商确定行政区域水量份额的核算指标。
    第八条 为满足未来发展用水需求和国家重大发展战略用水需求,根据流域或者行政区域的水资源条件,水量分配方案制订机关可以与有关行政区域人民政府协商预留一定的水量份额。预留水量的管理权限,由水量分配方案批准机关决定。
    预留水量份额尚未分配前,可以将其相应的水量合理分配到年度水量分配方案和调度计划中。
    第九条 水量分配应当建立科学论证、民主协商和行政决策相结合的分配机制。
    水量分配方案制订机关应当进行方案比选,广泛听取意见,在民主协商、综合平衡的基础上,确定各行政区域水量份额和相应的流量、水位、水质等控制性指标,提出水量分配方案,报批准机关审批。
    第十条 水量分配方案包括以下主要内容:
    (一)流域或者行政区域水资源可利用总量或者可分配的水量。
    (二)各行政区域的水量份额及其相应的河段、水库、湖泊和地下水开采区域。
    (三)对应于不同来水频率或保证率的各行政区域年度用水量的调整和相应调度原则。
    (四)预留的水量份额及其相应的河段、水库、湖泊和地下水开采区域。
    (五)跨行政区域河流、湖泊的边界断面流量、径流量、湖泊水位、水质,以及跨行政区域地下水水源地地下水水位和水质等控制指标。
    第十一条 各行政区域使用跨行政区域河流、湖泊和地下水水源地的水量通过河流的边界断面流量、径流量和湖泊水位以及地下水水位监控。监测水量或者水位的同时,应当监测水体的水质。
    第十二条 流域管理机构或者县级以上地方人民政府水行政主管部门应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量以及用水需求,结合水工程运行情况,制定年度水量分配方案和调度计划,确定用水时段和用水量,实施年度总量控制和水量统一调度。
    当出现旱情紧急情况或者其他突发公共事件时,应当按照经批准的旱情紧急情况下的水量调度预案或者突发公共事件应急处置预案进行调度或处置。
    第十三条 为预防省际水事纠纷的发生,在省际边界河流、湖泊和跨省、自治区、直辖市河段的取用水量,由流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门根据批准的水量分配方案和省际边界河流(河段、湖泊)水利规划确定,并落实调度计划、计量设施以及监控措施。
    跨省、自治区、直辖市地下水水源地的取用水量,由流域管理机构会同有关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门根据批准的水量分配方案和省际边界地区地下水开发利用规划确定,并落实开采计划、计量设施以及监控措施。
    第十四条 流域管理机构和各级水行政主管部门应当加强水资源管理监控信息系统建设,提高水量、水质监控信息采集、传输的时效性,保障水量分配方案的有效实施。
    第十五条 已经实施或者批准的跨流域调水工程调入的水量,按照规划或者有关协议实施分配。
    第十六条 流域管理机构和各省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门可以根据本办法制定实施细则,报水利部备案。
    第十七条 本办法自2008年2月1日起施行。
     


    作者: 来源: 发布时间:2010年12月14日